推进我国天然气行业监管制度发展与完善的思考.pdf

大 ，而联邦监督机构只监管州际间、国际的天然气事 务 ，各州内部天然气产业很容易产生垄断等矛盾 ，因 此地方监督机构在美国天然气产业中发挥的作用尤其 重 要 。 1 ． 1 ． 3 具有 成 熟 的价格 机 制 美国从 1 9 5 4 年开始对井 口价格实行低价管控 ，大 大刺激了天然气需求 ，但是挫伤了生产商 的积极性 ， 导致了 2 0世纪 7 0年代天然气供不应求的局面。为此 美国国会于 1 9 7 8 年、1 9 8 9 年和 1 9 9 2 年先后颁布 天然 气政策法及 天然气井口解除控制法 、第 6 3 6 号令， 解除对天然气井 口价格 的管控 ，强制性要求管道公司 分离它们的销售及运输服务 ，增加 了天然气供应商之 间的竞争 ，消除了管道公司的市场优势。通过解除对 井 口价格的控制 、强制性要求管道公司分离它们的销 售业务及向第三方开放运输服务市场等一系列措施 ， 形成了竞争性的天然气市场 ，使天然气价格机制更加 合理。新的价格机制的主要特点是市场机制决定天 然气井 口价格 ；政府监管管道公司的运输价格，要求 管道公司采取直接的固定变动 S F V 法来设计运价， 该方法增加 了全国范围天然气商的竞争，保护消费者 的利益最大化 ；在配气领域 ，地方配气公司受当地监 管机构以服务成本为基础价格的监管 ，不能在天然气 销售 中赚取不合理利润 。 1 ． 2 欧盟天然气工 业监管模式 欧盟各 国天然气行业的管理体制主要参照欧盟指 令制定 ，各国监管机构依照欧盟指令指引来制定一系 列法律法规及具体的监管规定 ，主要职能是发放长输 和配输管道公司的执业许可 、确定管输费率及第三方 准入等。监管 目的也从初期 的增加天然气能源消费的 比重逐渐转变为鼓励天然气的勘探开发、创造公平竞 争市场环境 、保护消费者利益等。此外 ，2 0 0 9年欧盟 通过 了能源行业改革方案。根据新的改革方案 ，大型 天然气企业实行所有权拆分或者设立独立的管网机构 或者设立独立的输送管理机构。改革方案还要求各国 建立独立的监管机构 ，以确保大型能源企业实现有效 的 “ 产供分离” ，使有关能源市场 自由竞争的法则得到 真正落实。 欧洲各 国天然气上游价格 已经完全开放，由供气 商和用户谈判确定 ，但是对管道运输 、储气和配气等 周跃 忠 等 推进我国天然气行业监管制度发 展与完善的思考 环节 ，各国都进行了严格的价格和利润率监管。 2 我国天然气监管体制现状及存在的问题 我国的天然气工业 目前既未建立完善的行业监管 组织体系 ，也未建立完备的法律 、法规体系，在价格 、 税收 、管道服务等诸多环节都没有规范性 、普适性的 法律 、法规与政策可以遵循。 2 ． 1 政 出 多 门 我国天然气产业主要监管职能由不同政府部门负 责 ，难 以统筹、协调。涉及天然气产业发展的重大战 略和决策等内容方面的问题 ，由国务院直接负责；产 业政策、井 口价格 、管输费的审批由国家发展和改革 委员会 负责 ；有关天然气勘探开发的法律法规及政 策 、许可证的登记发证和转让等 由国土资源部负责； 城市燃气和利用规划 、配输管 网建设 ，签发天然气配 送和销售企业 、工程设计企业的资质证书等 由住房和 城乡建设部负责 ；HS E等方面的问题则由国家安全生 产监督管理总局 、环境保护部 、国家质量监督检疫总 局等相关政府部 门监管。 2 _ 2 无 法 可 依 没有综合性的天然气产业现行的法律法规。我国 天然气工业的法律框架 由两部分组成一部分是普遍 适用 的法律 ；另一部分是适用于油气行业的专 门法 律 ，如 矿产资源法 、 对外合作开采海洋石油资源 条例 、 对外合作开采陆上石油资源条例 、 石油、天 然气管道安全保护条例 、 城市燃气管理办法 等，尚 未建立综合 的天然气法律法规 。 2 ． 3 价格 由两级政府部 门控 制 天然气的出厂基准价和管道运价由国家发展和改 革委员会制定 ，终端销售价格 由省级物价部门制定 。 总之 ，我国的天然气工业在监管体制 、法律体系 和发展政策方面存在诸多的问题 ，监管机构多头 ，未 形成独立 、高效的产业监管体制；缺乏与天然气产业 特点和市场经济改革方 向相适应的法律体系；缺乏有 利于天然气发展的政策措施 ；天然气行业的对外开放 政策也不明朗，上游领域对外合作的 “ 产品分成合同” 制度 中的财税条款还有待于进一步改善，而下游领域 也没有实施有效的对外开放政策 ，等等 ，这些问题急 需改革 、发展和完善 。 2 0 1 2年第5期 石油科技论坛 7 3 我国天然气行业监管体系发展方向 目前中国天然气工业的市场化发展还处于初级阶 段 ，还缺乏独立 、统一 、公正且高效的现代行业监管 框架。根据对欧美天然气工业监管模式的研究 ，有以 下几点主要启示 1发展天然气工业应法制先行 ； 2建立相对独立的监管机构 ； 3 在天然气快速发展期要依法对管网等基础设 施建 设统 筹规 划 ； 4 政府的政策 目标和监管方式必须与天然气工 业发 展 阶段相 适应 ； 5要制定相关法律法规维护消费者和社会公共 安全 。 根据上述启示 ，结合我国天然气行业 自身的市场 特点，对我国天然气行业的监管体制提出了几点设想。 3 ． 1 我国天然气 行业监管的基本构 架 目前我国的天然气监管宜实行中央和省 市、自 治区 两级监管 ，应科学配置中央和地方管制机构职 能 ，避免重复交叉 。中央监管机构根据社会发展的长 远 目标和宏观经济运行的需要 ，制定出天然气行业的 发展规划和产业政策 、天然气发展战略、环境保护政 策和标准 ，同时负责跨省管道的建设 、运营和第三方 准入 ，管输费率，天然气定价原则 、公式、 指导 价 格等 的监管 ；省级监管机构在 中央监管机构 的领导 或指导 下，依据法律法规和政策规定，制定行业监 管的具体标准和细则 ，落实天然气产业政策和行业发 展规划 ，负责天然气事业的监督管理和天然气行政执 法，同时负责监管省 内管道和配送管网的建设 、运营、 第三方准入 ，输送费率和售气价格等。将来根据情况， 可考虑将环保 、安全、健康 HS E等内容纳入监管 机 构 的职能 。 3 _ 2 尽快 形成 适用于我国天然气产 业的监管 法 律 体 系 天然气产业从气 田开发、管网到终端用户三者是一 条联合产业链，上中下游具有各 自不同的特点，因此 ， 需要出台一系列针对天然气产业的综合性的法律法规。 主要 内容应包括阐明国家对天然气行业发展的 总体方针和政府管制该行业的原则和政策 ，指明该行 业市场开放的一些鼓励和约束政策 ；规定进入行业的 8 石油科技论坛 2 0 1 2年第 5期 一 些基本条件和程序、天然气市场的开发程度和运输 管道建设的要求 ；规定天然气的价格的制定原则和监 督程序 ，建立与天然气市场 目标模式相适应的科学合 理的价格形成机制 ，形成由出厂价 、管输价、城市燃气 终端价构成的天然气价格体系 ，建立与天然气市场管 理协调融洽的高效、有力的价格监管体系，形成对天 然气价格水平的调整和定价方法，并及时修正 ，以反 映供求关系；详细规定天然气产品的质量和服务质量 水平 ，保护消费者利益；成立独立的监管机构，对监管 机构的权利、职责等进行详细说明。此外，还应包括天 然气和替代能源政策之问关系 、管道第三方使用权管 理的基本原则等方面的内容。立法内容应既能保证天 然气行业本身协调发展 ，又能保证社会分配公平。 3 ． 3 完善价格监 管制度 借鉴 国际经验 ，建议我国天然气定价由政府定价 为主转 向市场定价与政府管制相结合 ，改革天然气价 格结构 ，实行天然气生产与净化、输送 、配送分开核 算 ，单独计价收费 ，并根据天然气产业链不同环节的 特点逐步实行不同的定价方式，建立起与天然气产业 特点和市场经济发展要求相适应的定价机制。 基本思路是 井 口价格与可替代燃料的价格相关 联 ，价格水平随市场供需等因素变化进行调整 ，随着 天然气行业改革的深入逐步实行市场竞争定价 ；输 、 配送服务费按成本加成定价并由政府进行有效监管的 定 价方 式 。 随着我国天然气行业现代监管框架的确立 ，以及 适合中国天然气行业发展的综合性的天然气产业法律 法规体系的不断完善 ，可以预期我国对天然气行业的 监管将更加透明和规范 ，行业结构将更加趋向合理 ， 市场的开放程度将进一步提高，天然气工业的发展前 景也将更加光明。 【 参考文献 】 [ 1 】 汪红， 姜学峰， 等． 欧美天然气管理体制与运营模式及 其对我国的启示U ] ． 国际石油与经济， 2 0 1 1 ， 6 ． 『 2 1 刘岩． 从欧盟天然气监管发展趋势看我国的天然气行 业监管U ] ． 国际石油与经济， 2 0 0 3 ， 2 ． 收稿 日期 2 0 1 2 1 0 1 0 o