城区清洁能源替代政策的影响评估：以上海市燃煤锅炉及工业炉窑为例.pdf

上海交通大学 硕士学位论文 城区清洁能源替代政策的影响评估以上海市燃煤锅炉及工业 炉窑为例 姓名刘铁 申请学位级别硕士 专业公共管理 指导教师彭勃 20090228 I 城区清洁能源替代政策的影响评估以上海市燃煤 锅炉及工业炉窑为例 摘 要 城区清洁能源替代政策的影响评估以上海市燃煤 锅炉及工业炉窑为例 摘 要 上海市自 2001 年 6 月发布上海市经委、市环保局关于本市 燃煤锅炉及工业炉窑改清洁能源实施办法文件以来，对促进上 海市能源利用结构调整，改善大气环境质量等发挥了重要作用。 本文从政策效益标准、政策投入标准以及政策效率标准三个方面， 采用效果模式中的目标达成模式结合经济模式中的效率模式对该 项进行了综合评估。 评估认为， “十五”期间燃煤锅炉的清洁能源替代政策得到 了有效的贯彻、执行，政策有力推动了能源结构的优化，通过燃 煤锅炉的改造，在保持全市经济高速增长的情况下，最终使得内 环线以内燃煤密度降为 0，内外环线间燃煤量下降，而外环线以外 地区燃煤保持平缓增长趋势，有效的改善了城区的大气环境质量， 对全市二氧化硫的控制发挥了积极作用，同时，政策的实施促进 了中心城区的高污染、高能耗、低收益的单位实施了搬迁改造， 产业结构与能源终端消费结构得到优化。对该项政策实施的经济 效益分析表明，在仅考虑二氧化硫减排的情况下，政策投入与政 策直接影响的经济收益比为 14.7；从这项政策因二氧化硫减排 影响的经济收益来看，政策投入与政策影响的经济收益比达到了 II 135.9；若再加上烟尘、氮氧化物和一氧化碳减排等的经济收益， 政策经济成效是显著的。 综合评估认为， “十五”期间清洁能源替代政策效果显著，今 后要进一步改善城区环境质量，降低全市的 SO2排放量非常重要。 本文就政策实施过程中存在的问题进行了分析，认为今后的清洁 能源替代政策可在原有基础上进行调整、完善,政策的覆盖范围可 以适当扩大，进一步调整产业结构和能源消费结构，要抓紧研究 出台针对燃煤大户的二氧化硫控制或减排的相关政策。通过有效 降低燃煤减排 SO2,稳步提高城市的大气环境质量。 关键词关键词清洁能源替代，锅炉，能源消费，能源结构，政策评估， 大气污染 上海交通大学硕士学位论文 ABSTRACT III THE ASSESSMENT OF THE CLEAN ENERGY SUBSTITUTION POLICYA CASE STUDY OF THE ENERGY SUBSTITUTION FOR THE COAL BURNING BOILERS AND INDUSTRIAL FURNANCES IN THE SHANGHAI CITY ABSTRACT Since shanghai proclaimed “shanghai economy committee and municipal environment protecting bureau’s resolution on the clean energy substitution for the citys coal burning boilers and industrial furnaces “ in July, 2001, the policy largely promotes the adjustment of the structure of the citys resources using and does great deal to improve the atmosphere quality. On the point of policy profit standard, policy investment standard and policy efficiency standard, This essay make a compound assessment for this resolution by goal-attainment uation model which comes from the effectiveness models, and the efficiency model which comes from the economic models. The assessment regards that the policy of clean energy substitution for the coal burning boilers is effectively carried out during the Tenth Five-Year period, it promotes the energy structural optimization. Through the transation of the coal burning boilers, we made the diversity of the coal burning at the level of zero in the area of 上海交通大学硕士学位论文 ABSTRACT IV the interior circle line, and we also make it decreased distinctly between the inner circle line and outer circle line area. The policy does well on bettering the towns atmosphere quality and controlling the whole citys sulfur dioxide level. The analysis on the resolutions economical profit also indicates that, just taking the decreased emission of sulfur dioxide into account, the ration of cost and the economy affected directly by policy is 14.7; On the point of the economical profit by the decreased emission of the sulfur dioxide due to the policy, the same ration arrives at 135.9. if the economical profits of decreased emission of the smoke dust, nitrogen oxides and carbon monoxide are also took into account, the effect of this policy is outstanding. At the end of this paper, we analyze the existing problem in the process of the policy implementation, the result indicates that the policy of clean energy substuitution should be improved and consummated; and the new policies aimed to cut the coal wastage for electric power plants should be made as soon as possible, so that we can minimize the emission of the sulfur dioxide, and controle the day-worsing air pollution effectively. KEY WORDSKEY WORDS clean energy substitution, industrial boiler, energy consumption, energy structure, policy assessment, air pollution III 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不 包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究 做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意 识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名刘 铁 日期 年 月 日 IV 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同 意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许 论文被查阅和借阅。本人授权上海交通大学可以将本学位论文的全部或 部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制 手段保存和汇编本学位论文。 保密保密□，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密□。 （请在以上方框内打“√√” ） 学位论文作者签名刘铁 指导教师签名彭勃彭勃 日期 年 月 日 日期 年 月 日 上海交通大学硕士学位论文 第一章 绪论 1 第一章 绪论第一章 绪论 第一节 研究背景和意义 第一节 研究背景和意义 在“八五” 、 “九五”期间，上海市为了改善大气环境质量采取了一系列措施，成功降 低了大气环境中煤烟型污染的主要污染因子烟尘的浓度。 “九五” 末期上海市又开始着手治 理大气环境中煤烟型污染的另一个主要污染因子二氧化硫的工作，先是在卢湾区、黄浦区 开展对区域内的小炉灶进行燃煤改燃油的清洁能源替代工作，经过试点后上海市把小炉灶 燃煤改燃油的清洁能源替代工作推广到了整个上海的中心城区。 到了 2001 年， 为了进一步 深化这项工作，为了改善能源结构，促进合理科学的利用能源，改善上海市大气环境质量， 上海市把环境保护工作和推进国家的“西气东输”工程结合起来考虑，由上海市经济委员 会和上海市环境保护局共同制订并发布了沪经节（2001）407 号上海市经委、市环保局 关于本市燃煤锅炉及工业炉窑改清洁能源实施办法文件，即上海市燃煤锅炉及工业炉窑 的清洁能源替代政策（下文简称政策） ，并立即予以贯彻实施。该项清洁能源替代政策较之 先前的“小炉灶燃煤改燃油清洁能源替代”政策涉及的区域范围更广、企业单位更多、资 金投入更多、工作难度也更大，历时整个“十五”时期，可以说这项政策是上海市“十五” 时期在大气环境保护和能源结构调整方面的非常重要的政策。 我选择对这项政策进行研究对它进行政策评估，首先是为了运用比较全面、系统 的方法了解这项政策在实施了五年后，究竟对区域大气环境质量和能源结构的影响是否达 到预期的计划目标是否实现了这项政策的社会价值和经济价值从而就这项政策是否要 进一步的完善、革新提一点自己的想法，为政府有关管理部门决策提供一点参考，也为采 用同类政策的其他城市提供一些有价值的经验和教训。因为对该项政策产生的效益、效率 和价值进行综合判断与评价，不仅是考量政策延续、改进和终止的重要依据，而且还从根 本上决定着公共资源的分配与再分配，能使有限的公共资源产生更大的效益。其次，通过 以这项政策为例的政策评估研究学习， 对政策评估理论在实际运用中的一些难点进行证实， 并就克服难点、解决难点进行一些探索。所以，对这项政策的评估研究有重要的指导意义。 上海交通大学硕士学位论文 第一章 绪论 2 第二节 国内外研究现状 第二节 国内外研究现状 政策评估是政府规范运行的重要方面。1951 年，美国著名政治学家哈罗德.D.拉斯 韦尔Harold D. Lasswell在与丹尼尔.拉纳Daniel Lerner合编的政策科学范围 与方法的新近发展 （The Policy SciencesRecent Developments in Scope and ） 中提出了“政策科学”（policy science）这一概念，标志着政策科学的诞生，也标志 着政策科学从传统政治学中脱离出来，并逐渐成长为一门新的科学。从此，世界各国的 学术界、政界对政策研究的政策研究的重视程度与日俱增，政策研究的范围也从注重对 政策制定过程的研究发展到对政策制定后的执行与评估，以及对公共政策的调整甚至终 结等各个方面的研究。其中“政策评估”是一个非常重要的内容。 二十世纪六十年代以来，政策评估在世界范围内，特别是在西方国家得到了较为充 分的发展。政策评估研究兴起的主要社会背景是美国林顿.约翰逊的“大社会计划”和 “对贫困宣战计划” 。当时，人们认为约翰逊总统的“大社会计划”远不如预期的那样 理想。 该计划中的一些项目受到了批评， 这使得项目评估领域受到了人们的关注和重视。 1967 年爱得华.A.萨齐蔓发表了评估研究一文，主张评估应成为一个研究领域，对 评估的研究应该是总体性的，应超脱具体的不同分支领域。美国学者埃根.G.古巴在第 四代评估一书中，将政策研究的演进做了说明。 第一代政策评估实验室实验评估是指二战以前的政策评估研究活动。这一时期的 评估方法多采取科学方式，通过实验以测量其中的差异。这种方法的缺点实验室是一 种完全受到人为控制的环境，与实际社会现象相去甚远，因此实验室内的评估结果多有 疑问，常常是无法应用的。 第二次世界大战以后一直到 20 世纪 60 年代，政策评估发展为第二代政策评估实 地实验，除了仍然维持策略的特性外，还对第一代评估的缺点加以修正，转而着重强调 描述功能的发挥。第二代政策评估主张“政策评估及实地实验” ，主要的实验是在生活 环境中作调查，强调现实生活实地调查的重要性。第二代政策评估还具有高度目的导向 性，对已付诸执行的政策方案，按照预期的特定目标描述其结果的优劣。第二代政策评 估修正了第一代评估的缺失，但仍没有脱离实验的本质，只是研究场所从实验室移到研 究地。 20 世纪 60 年代到 70 年代中期，政策评估研究进入第三代社会实验评估。第三代 评估的研究着重于社会公平性的课题上，如贫穷、文盲、种族歧视等社会问题。社会实 验评估一反过去评估注重科学、 强调价值中立的评估模式， 特别强调评估者就是判断者， 认为评估模式不应偏重测量与描述，评估者本身的判断也是不可或缺的，同时需要设立 一套评估标准，将评估对象中未被评断的事项纳入评估中。换句话说，第三代评估主要 在于评估社会行动计划能否有效解决社会问题、反映特定社会经济背景下的社会需求。 上海交通大学硕士学位论文 第一章 绪论 3 美国实验心理学家、进化哲学和社会科学方法轮的重要思想家之一唐纳德.T.坎贝尔 与斯坦利合著的实验与实验设计 ，可以说是第三代评估研究的代表著作。 20 世纪 70 年代中期以后，评估在政策过程中地位日益重要，并成为政府制定政策 过程的核心。随着学术理论的发展和评估角色的调整以及整体社会的变迁，这次评估进 入第四代评估时期。第四代政策评估认为，以往的评估过于简化科学与真实世界的因果 关系，忽视了社会科学难以测量的特性。所以，必须修正以往过分重视实证的评估方式， 以正视社会中存在的多元价值观。不同的判断在面对同一个事实性证据时会引起政策相 对人价值观上的冲突。所以还必须调资评估者的角色，强调评估者应扮演问题建构者、 协调者的角色；重视政策相对人的内心感受以及利益诉求等回应性表达；通过与政策相 对人的反复论证批判或分析的过程，建构出对问题的共识而完成政策评估。这一时期的 评估模式主要有目标中立评估模式与响应性评估模式，而以响应性评估模式最为重要。 20 世纪 80 年代以来，世界各地都比较重视公共政策评估工作。公共政策评估理论 和实践也得到了进一步的发展，主要表现在以下几个方面 （1）公共政策评估走向职业 化和科学化。在理论上，政策评估“正朝着独立学科的方向发展” ，逐步形成自己独特 的模式和方法，强调进行跨学科研究，充分借鉴了社会学的社会指标体系方法和实验与 准实验发现、经济学的成本收益方法、政治学的政治与管理的理性原则等。 （2）公共 政策评估的范围进一步拓宽。在美国政策评估涉及福利改革、环境保护到国际援助和军 事防卫，每年花费在国内外政策评估上的经费数以百万计。 （3）公共政策评估的功能不 断的完善。 随着西方国家政府对社会、经济事务干预的加强和国内民主决策体制的完善使得 “政策评估”问题越来越受到人们的重视。如“如何合理地分配和使用有限的财政收 入” 、 “每一笔预算支出是否都实现了其原定目标”等问题成为议会、政府和公众关 注的焦点，政策评估已成为政府规范运行的重要方面。因此， “政策评估”的实践范围 也越来越广，其理论研究也得到了相应的发展。 中国的政策评估自近年以来也有了进一步发展，在一些领域已经取得了明显的成 效。然而，在政府政策评估的领域，特别是在评估方法体系的建立和完善方面，研究成 果还相对滞后，这严重制约了公共政策评估的发展，从而在很大程度上影响了我国政府 运行与政策制定的科学化、高效化和规范化目标的实现。目前，在公共政策评估的研究 方面，国外的成果相对较为丰富。在我国，由于政策科学和公共政策分析的学科体系建 立时间还不太长，目前政策评估关注的领域主要集中在政策分析的基本理论、政策方案 评估和政策预评估方面，而对政策的过程评估、后评估实践还相对薄弱，其内容也只是 以单维的、前后对比的数量分析模式为主，分析方法和方式都较为陈旧和单一。所以， 本文试图采用一些相对规范的、相对系统的公共政策评估体系，对一项政策进行评估尝 试，从多方面、多角度观察政策的效果。 上海交通大学硕士学位论文 第一章 绪论 4 第三节 研究思路与方法 一、 研究思路 第三节 研究思路与方法 一、 研究思路 本文将借鉴国外已初步形成体系的公共政策评估的方法来分析、评估上海市燃煤锅 炉清洁能源替代政策在区域内贯彻实施的效果及影响，并对政策中存在的问题以及应对 政策进行研究，其结构大致如下框图所示 二、 研究方法 二、 研究方法 本论文在研究中需要运用的主要方法包括“前后对比法”、公共政策的系统分析 方法、历史分析法、因素分析法、成本利益分析法等社会科学研究方法，它们基本满 足了目前政府评估公共政策的要求。当然，本论文将会针对研究中遇到的实际问题，采 用不同的研究方法，并根据情况随时做出调整，以适应不同研究内容的需要。 1、评估准备 1、 确定评估政策对象 2、制定政策评估方案定对象 、明 目的、 定标准、 选方法 、排进 度 2、评估实施 1、收集政策信息 2、整理政策信息 3、分析政策信息 3、政策评估 1、形成政策评估结论 2、撰写政策评估报告 3、总结政策评估结果 上海交通大学硕士学位论文 第二章 政策及其形成背景 5 第二章第二章 政策及其形成背景政策及其形成背景 为了改善能源结构，促进合理科学的利用能源，改善上海市大气环境质量，上海市 经济委员会和上海市环境保护局在 2001 年共同制订并发布了沪经节（2001）407 号上 海市经委、市环保局关于本市燃煤锅炉及工业炉窑改清洁能源实施办法文件，即上海 市燃煤锅炉及工业炉窑的清洁能源替代政策（下文简称政策）。到 2005 年后，该政策 对促进上海市能源利用结构调整，改善大气环境质量等发挥了重要作用。在新形势下， 有必要对该项政策实施以来的情况，从经济效益、社会和环境效益等方面做全面科学的 评估，为制订下一阶段环境保护目标和管理方法奠定基础。 评估 “上海市燃煤锅炉及工业炉窑清洁能源替代政策” ， 就要弄清制定这项政策的历史 背景、政策涉及的上海市区域范围和燃煤锅炉及工业炉窑清洁能源替代的含义。 第一节 政策涉及的相关问题界定和政策的主要内容 一、政策涉及的燃煤锅炉及工业炉窑清洁能源替代问题界定 第一节 政策涉及的相关问题界定和政策的主要内容 一、政策涉及的燃煤锅炉及工业炉窑清洁能源替代问题界定 政策涉及的上海市区域范围本市建成区创建“基本无燃煤区”的区域（见附图 1） 和市级开发区内、主要景观道路两侧、旅游景观区、居民居住区。 政策涉及的燃煤锅炉及工业炉窑清洁能源替代是指原有 4 吨/小时及以下燃煤的锅炉、 工业炉窑转换成使用管道燃气、轻油或电力等清洁能源，具体讲就是将原来以煤为燃料的 锅炉及工业炉窑改造成使用管道燃气、轻油或电力等清洁能源的锅炉及工业炉窑。 二、政策的主要内容 二、政策的主要内容 为了能够利用“西气东输”工程，进一步改善上海市城区大气环境质量，优化上海市 的能源结构， 上海市经济委员会和上海市环境保护于二 00 一年六月十三日联合出台了沪经 节（2001）407 号上海市经委、市环保局关于本市燃煤锅炉及工业炉窑改清洁能源实施 办法 ，具体内容如下 上海交通大学硕士学位论文 第二章 政策及其形成背景 6 为合理利用能源，改善本市大气质量，根据中华人民共和国节约能源法、 中 华人民共和国大气污染防治法和上海市关于能源结构调整的若干规定，结合本市 燃煤锅炉及工业窑炉的实际情况，特制定本办法。 一、 改炉范围 本市建成区创建“基本无燃煤区”的区域和市级开发区内的燃煤锅炉及工业窑 炉；内环线内 4 吨/时及以下、外环线内 1 吨/时及以下燃煤锅炉；主要景观道路两 侧、旅游景观区、居民居住区内的燃煤锅炉及工业窑炉。 二、 计划编制 1、 本市燃煤锅炉及工业窑炉的改炉计划的单位，应由市环保局、市经委共同 拟定。 2、 对投资额 50 万元以上的改炉项目，可以申请列入市经委年度计改计划，享 受国家和地方有关优惠政策。 三、 方案申报 1、 凡列入当年燃煤锅炉及工业窑炉的改炉计划的单位，应在环境经济综合分 析的基础上积极主动地制定实施进度方案，限期完成清洁能源改造。 2、 为提高燃煤锅炉及工业窑炉改造工程的环境经济效益，有关单位应注意做 好项目咨询、设计、方案评估、工程招投标等前期工作。 3、 对经济上有困难的单位，可向有关部门提出一次性改炉补贴和贷款贴息的 申请。 四、 政策扶持 1、 凡列入市环保局和市经委共同编制的改炉计划的燃煤锅炉及工业窑炉，按 每蒸吨（或折算蒸吨）一次性补贴 4 万元给予经济资助。由改炉单位提出 申请，经区（县）环保局汇总报市环保局，经市经委会签，市环保局批准 后确定。改造为使用集中供热热网的，补贴给相应的集中供热企业（由集 中供热企业申报） 。项目合同签订后，先付 50，项目完成后，再付 50。 2、 凡符合上海市技术改造贷款贴息要求的技改项目，需逐级上报，经批准后 可享受技术改造贷款贴息。 3、 对列入市经委年度改造计划并已批准可行性报告的技改项目，凡符合财政 部[财税字（1999）290]号文有关规定，可享受技术改造国产设备投资抵免 上海交通大学硕士学位论文 第二章 政策及其形成背景 7 企业所得税政策；凡符合国家产业导向，并不列入不予免税进口商品目 录的进口设备，可享受免征关税和进口增值税的政策。 4、 对已完成改炉的单位，经市经委和市环保局同意，暂缓能源检察和环境监 测，暂缓征收大气污染费排污费。 文件是依据上海市人民政府批转市计委等四部门制订的关于加快上海能源结构调整 的若干规定中削减燃料污染物排放部分第三条削减分散烧煤内容。 从上述文件我们可看到 （一）这项政策是有范围的，文件中的区域范围、改炉范围。 （二）政策的目标 1、合理利用能源； 2、改善本市大气环境质量。 （三）政策手段 1、运用了行政手段、法律手段，即限期完成。在文件的方案申报部分第一款中已有提 到。 依据是中华人民共和国大气污染防治法 ，内容如下 第二十五条 国务院有关部门和地方各级人民政府应当采取措施， 改进城市能源结构， 推广清洁能源的生产和使用。 大气污染防治重点城市人民政府可以在本辖区内划定禁止销售、使用国务院环境保护 行政主管部门规定的高污染燃料的区域。该区域内的单位和个人应当在当地人民政府规定 的期限内停止燃用高污染燃料，改用天然气、液化石油气、电或者其他清洁能源。 ” 第五十一条 违反本法第二十五条第二款或者第二十九条第一款的规定，在当地人民 政府规定的期限届满后继续燃用高污染燃料的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护 行政主管部门责令拆除或者没收燃用高污染燃料的设施。 2、运用了经济手段，即经济补贴。 文件中计划编制部分的第二条、方案申报部分的第三条和政策扶持部分的四条已进行了详 细表述。 上海交通大学硕士学位论文 第二章 政策及其形成背景 8 第二节 燃煤锅炉及工业炉窑的清洁能源替代政策的成因第二节 燃煤锅炉及工业炉窑的清洁能源替代政策的成因 一、燃煤污染仍是影响上海城区大气环境质量的重要因素 一、燃煤污染仍是影响上海城区大气环境质量的重要因素 随着上海经济的快速发展和人们生活水平的迅速提高，上海的能源消耗持续增长，尽 管上海对燃煤型污染治理的力度不断加大，但燃煤污染仍然是影响上海城区大气质量的重 要因素 [1][2]。 大气中的人为污染源主要来自能源（煤、石油）开发利用。根据能源类型的不同，构 成大气污染的类型可分为煤烟型污染、石油型污染、混合型污染三类。此外还有非能源性 污染称为特殊型污染 [3]。 煤烟型污染。其主要特征是由煤炭燃烧排放出的烟尘、二氧化硫等一次污染物以及再 由这些污染物发生化学反应而生成二次污染物所构成的污染。 1952 年英国伦敦烟雾事件就 是典型的煤烟型污染。 石油型污染。其主要污染物来自石油化工产品，如汽车尾气、油田及石油化工厂的排 放物。主要一次污染物为烯烃、二氧化氮、以及链烷、醇、羰基化合物等，这些污染物在 阳光照射下发生光化学反应， 并形成光化学烟雾。 美国洛杉矶发生的光化学烟雾事件、 “石 油之城”日本四日市的“哮喘病事件”和在石油产地科威特发生的“科威特哮喘”，都是 属于石油型污染。 混合型污染。包括以煤炭为主要污染源而排出的烟气、粉尘、二氧化硫及其它氧化物 所形成的气溶胶；以石油为污染源而排出的烯烃和二氧化氮为主的污染物。此类污染，其 反应更为复杂。如臭氧和烯烃反应生成的过氧化氢自由基等氧化物，可大大增加二氧化硫 的氧化速率。 特殊型污染。主要产生于工厂生产过程中排出和发生意外事故释放的废气，如氯气、 氟化物、金属蒸气或酸雾等所引起的污染。 （一）上海历年的大气煤烟型污染控制工作与大气环境质量改善 （一）上海历年的大气煤烟型污染控制工作与大气环境质量改善 上海环境保护志 [4]的记载上海市大气污染问题在二十世纪六十年代渐趋突出， 从大气环境质量情况来看，上海市大气污染是具有燃煤型污染为主的特点。为此，上海市 [1] 钱华,冰妍.大气环境质量影响因素分析[J],环境与职业医学,2004,211245-247 [2] 黄国良,张政.上海中心城区大气环境面临的主要问题及对策探讨[J],污染防治技术,2000,13283-85 [3] 林肇信,刘天齐,等.环境保护概论[M].北京高等教育出版社,1999 [4] 吕淑萍主编,上海环境保护志[M].上海上海社会科学院出版社,1998 上海交通大学硕士学位论文 第二章 政策及其形成背景 9 自七十年代末主要开展了以燃煤设施排放达标和改造除尘设施为主的治理工作。八十年 代以后，结合“城考”工作要求，上海市主要开展创建基本无黑烟区、烟尘控制区等工作， 在市区以加强管理为主，消除“冒黑烟”；重点治理电力、冶金、建材等主要污染行业， 大力发展区域集中供热和城市煤气事业。在此基础上，通过宏观政策调控，区域性污染防 治工作也得到进一步发展。 自 1992 年以来，上海 GDP 连续八年保持 10以上的增长速度；能源消费总量从 1992 年的 3656.92 万吨标煤/年增长至 2000 年的 5499.48 万吨标煤/年，其中，燃煤量从 1992 年的 3218 万吨/年增长至 2000 年的 4499.6 万吨/年。 为了在经济持续增长的情况下保持良 好的城市环境空气质量，上海市九十年代以来,围绕大气污染控制先后启动了一系列的措 施 1.结合上海城市功能布局和产业结构调整，关、停、并、转、迁市中心污染工厂（车 间）几百家，1998 年 49 家，1999 年 195 家。 2.实施了桃浦、吴淞等区域性的大气污染整治工作。 3.加强了污染源的管理。在 95 年全市建成了“烟尘控制区”； 1996 年推广高效多管 除尘器的使用，其使用率已占旋风除尘器总数的 70以上；1997 年，市区全面开展创建大 气污染物排放达标区工作， 2000 年，建成了卢湾、黄浦、静安 3 个基本无燃煤区和徐汇、 长宁、虹口、闸北、杨浦、普陀 6 个大气污染物排放达标区及 37 个大气污染物排放达标街 道（镇） ；1999 年，上海市完成了 33 家重点污染工业企业治理项目（包括 26 家市府实事 项目） ，和 31 家主要污染工业企业治理项目。1999 年底，累计有 3006 家工业企业实现达 标排放，达标率为 81.2％。本市完成了国家跨世纪绿色工程规划项目；完成削减二氧化硫 排放量 2198 吨，削减烟尘排放量 1043 吨。 4.1996 年着手提高居民燃气普及率， 1999 年，全市城区实现民用燃气全气化，浦东 新区完成近 15 万用户的天然气置换，东海天然气也已顺利过江供应浦西部分地区。 5.1996 年在市中心积极准行“煤改油”政策， 96 年完成了 1000 多台（眼）燃煤炉灶 使用清洁能源的改造, 1998 年全市改造了 866 台（眼）,1999 年改造了 576 台（眼）, 2000 年改造了 912 台（眼） 。 6.1996 年建成了一条 12 万吨/年的型煤生产线。 7.1997 年，着手控制燃煤的含硫量；1998 年，全面推进“一控双达标”工作，针对二 氧化硫这项控制难度较大的总量指标，采取了严格控制燃料煤和燃料油的含硫量，电力行 业严格控制煤的含硫率， 燃煤含硫率由 1997 年的 1.4下降至 0.89， 削减二氧化硫排放量 上海交通大学硕士学位论文 第二章 政策及其形成背景 10 约 4 万吨； 1999 年，电力行业燃料煤的含硫率控制在 0.8％以下，其它行业基本控制在 1.0％以内。 8．1997 年，组织开展工业锅炉除尘脱硫示范工程。1998 年完成了 14 项燃煤锅炉脱硫 示范工程。1999 年，石洞口等电厂的烟气脱硫工程已完成前期准备工作，完成了 24 台中 型燃煤锅炉脱硫装置安装工作。 9．1998 年，编制完成上海市“两控区”二氧化硫污染综合防治规划 10．1999 年，区域集中供热工作取得了新的进展。2000 年，区域集中供热工作得到了 巩固和发展。 11．2000 年，关停了闵行电厂、杨树浦电厂小火电机组。 总之，通过以上多项措施，使本市煤烟型污染得到初步控制，燃煤造成的大气污染得 到逐步缓解。这些从下面上海市历年大气环境中二氧化硫（SO2）浓度、总悬浮颗粒物TSP 浓度变化中可以反映出来。 表 2-1 上海市历年大气环境中二氧化硫（SO2）浓度、总悬浮颗粒物TSP 浓度变化（单位mg/m 3 ） SO2 TSP 年份 全市值 城区值 郊县值 全市值 城区值 郊县值 1990 0.05 0.1 0.01 0.28 0.36 0.16 1991 0.05 0.11 0.01 0.26 0.33 0.17 1992 0.06 0.09 0.01 0.28 0.33 0.19 1993 0.05 0.09 0.01 0.25 0.28 0.16 1994 0.038 0.073 0.01 0.247 0.281 0.17 1995 0.032 0.053 0.012 0.237 0.246 0.175 1996 0.032 0.059 0.01 0.229 0.241 0.203 1997 0.032 0.068 0.008 0.213 0.233 0.167 1998 0.025 0.053 0.006 0.189 0.215 0.147 1999 0.02 0.044 0.005 0.175 0.168 0.152 2000 0.022 0.045 0.004 0.155 0.156 0.128 注以上数据摘自历年的上海市环境状况公报 [1]。 [1] 上海市环境保护局.上海市环境状况公报[N].上海上海市环境保护局 1990-2005 上海交通大学硕士学位论文 第二章 政策及其形成背景 11 历年上海城区大气环境质量数据表明上海市对煤烟型污染治理取得了显著的成绩。历年上海城区大气环境质量数据表明上海市对煤烟型污染治理取得了显著的成绩。 在 1990 年至 2000 年期间，城区 SO2和 TSP 浓度逐年降低，SO2年平均浓度由 1990 年的 0.1mg/m 3降至 2000 年的 0.045mg/m3， 下降了 55； TSP 年平均浓度由 1990 年的 0.36mg/m3， 减少到 0.156mg/m 3，下降了 56.6。但是，全市的污染状况呈现出低于分布不均匀性，城 区污染比郊区严重 但是，全市的污染状况呈现出低于分布不均匀性，城 区污染比郊区严重（见图 2-1） ，至 2000 年，城区 SO2和 TSP 浓度依然高于郊县的 SO2浓度， 城区 SO2的 0.45mg/m 3是郊县 SO 2浓度 0.004 mg/m 3的 11 倍；城区 TSP 浓度 0.156mg/m3也高 于郊县的 TSP 浓度 0.128 mg/m 3。 0 0.02 0.04 0.06 0.08 0.1 0.12 19901991199219931994199519961997199819992000 SO2（mg/m3 0 0.05 0.1 0.15 0.2 0.25 0.3 0.35 0.4 TSPmg/m3 SO2城区值S