矿井安全质量标准化手册.PDF

煤矿安全质量标准化 建设与示范矿井达标手册 前 言 煤炭是我国的主要能源，在国民经济能源结构中占有极为重要的位置。 我国是世界上产煤大国和煤炭消费大国。它作为高危行业之一，安全生产始 终是生产领域中的头等大事，煤矿安全历来是世界各产煤国极为关注的问 题。 近年来，党中央、国务院对煤矿安全生产工作更是十分重视，采取了许 多重大举措，相继颁布了 中华人民共和国煤炭法 、 煤矿安全监察条例 、 中华人民共和国安全生产法 等一系列有关煤矿安全生产的法律法规。实 现安全生产，保护劳动者在生产劳动中的安全与健康，是我国安全生产法律 法规的基本要求，而安全质量标准化则是实现安全生产的基础与核心，所以 煤矿生产安全质量的实施与建设就显得尤为紧迫与重要。有鉴于此，我们组 织了多位业内专家、学者共同编著了本书。 本书从两大方面翔实地介绍了煤矿安全质量标准化建设与煤矿安全质量 标准化示范矿井达标的内容，文字简洁，针对性强，极具实用价值。可供广 大煤矿企业工作人员直接使用，亦可供相关大、中专院校师生作为教学参考 用书。 由于时间仓促，书中难免会有疏漏与不妥之处，敬请广大读者批评指 正。 本书编委会 二○○四年四月 第一部分 煤 矿 安 全 质量标准化建设 第一章 煤矿安全生产现状 第一节 煤矿安全的问题 近几年来，随着煤炭生产经营机制向市场化转变以及煤炭管理体制的改革，有些煤 矿企业出现经济紧张、安全管理滑坡等现象，安全工作欠账较多，企业领导忙于找市 场、谋出路，安全状况时常出现反复，有的集团公司 （矿务局）、矿的事故发生量出现 反弹，使煤矿安全工作面临着新的问题。 分析近年来的煤矿安全生产形势，从1 9 9 4年以来，除1 9 9 9年外，原国有重点煤矿 的百万吨死亡率都保持在 “ 1 ” 以上，不但未有新的突破，而且略有上升；原国有地方 煤矿和乡镇煤矿、个体煤矿的百万吨死亡率一直居高不下；瓦斯爆炸等大的恶性事故还 时有发生。 一、煤矿安全生产存在的问题 通过对煤矿安全生产现状进行分析总结，从总体上来看，我国煤矿安全工作存在以 下4方面的问题。 1 ．瓦斯、煤尘爆炸事故没有得到有效控制 瓦斯、煤尘爆炸事故是当前煤矿安全生产中威胁最大、最突出的一个问题。根据全 国煤矿1 9 9 1～2 0 0 0年的统计数据，仅一次死亡3人以上的瓦斯煤尘爆炸事故就发生 2 9 0 3起，死亡2 1 9 4 0人，平均1 ． 3天发生一次。其中，发生一次死亡1 0人以上的特大 瓦斯煤尘爆炸事故5 3 2起，死亡1 0 1 9 2人，相当于7天发生一起；发生一次死亡5 0人以 上的特别重大瓦斯煤尘爆炸事故2 2起，死亡1 8 5 0人；0 0 2年全国煤矿共发生瓦斯事故 7 4 3起，死亡2 4 0 7人，平均每天发生瓦斯事故2 ． 0 1起。 2 ．煤矿火灾问题仍然十分严重 煤矿火灾中，外因火灾对职工的生命安全威胁最大。我国对外因火灾的控制成效很 大，近年很少发生外因火灾事故；但内因火灾，即煤层自然发火，问题却十分严重。我 3 第一部分 煤矿安全质量标准化建设 国煤矿约5 0％左右有自然发火倾向，发火间隔最短的只有2 0天。据1 9 5 3～1 9 8 8年不完 全统计，每年平均发火3 0 0余次，每年新冻结煤量达2 0万t 。许多矿区的自燃火区一直 未得到有效治理，大量的煤炭资源被白白烧掉，而且造成了严重的环境污染。 3 ．煤矿职业病发病率相当惊人 井下煤炭开采过程中，要产生大量的粉尘，如果防护措施不力，则会严重损害矿工 的身体健康，成为尘肺病的诱发因素。据1 9 9 6年底统计资料，全国省属以上国有煤矿 尘肺病患者高达1 7 ． 5万人，占全国尘肺病总人数的4 0％以上，已累计死亡5 3 7 2 2人， 现有患者1 2 1 2 7 8人。根据对2 0世纪9 0年代尘肺病死亡人数的分析，每年大约有3 0 0 0 人左右死于尘肺病。 4 ．事故和职业病造成的经济损失巨大 煤矿每发生一起伤亡事故，都要付出数目可观的抢救费、医疗费、抚恤费、子女养 育费等，其固定资产和流动资产，也会遭受不同程度的损失。尤其是瓦斯煤尘爆炸事 故、突水事故和明火火灾事故，直接损失和间接损失更大。据一些矿区的分析资料，每 当事故造成1人死亡，其造成的直接和间接损失平均约3 0万元；发生一个尘肺病人， 一年造成的经济损失 （包括治疗费和失去工作能力的损失） 近万元。按这个标准估计， 全国煤矿一年由于事故和职业病造成的经济损失高达近4 0亿元，相当于原国有重点煤 矿一年煤炭销售收入的1 0 ％左右。 二、煤矿安全生产问题产生的原因 1 ．自然灾害严重、先天条件较差 我国煤矿以井工开采为主，与世界各主要产煤国家比较，不仅地质构造比较复杂， 而且自然灾害也较为严重。根据2 0 0 2年原国有重点煤矿矿井瓦斯等级鉴定资料，在5 7 6 处矿井中，高瓦斯矿井和煤与瓦斯突出矿井为2 7 7处，占4 8 ％，并且9 5％以上的矿井 具有煤尘爆炸危险。据统计，全国2 7 7处高瓦斯矿井中，有1 5 4处未建立瓦斯抽放系 统，有2 3 1处无安全监控系统，有8 0套瓦斯监控系统失修，安全欠账达4 0多亿元。随 着矿井向深部延深，矿井瓦斯涌出量增大，瓦斯突出会更加频繁，自然发火危险性也会 增大，不少矿井还具有冲击地压威胁，使得全国煤矿实现安全生产在客观上难度越来越 大。 2 ．总体基础比较落后 我国煤矿点多面广，多种所有制并存 国有重点煤矿、国有地方煤矿、集体煤矿 和私营煤矿均有；多数煤矿经济状况不佳，亏损煤矿占相当比重；矿井装备水平和人员 4 第一部分 煤矿安全质量标准化建设 素质参差不齐，总体上比较落后。我国煤矿的矿井总数，在关井压产后仍达3 3 5 0 0个左 右，其中原国有重点煤矿矿井近6 0 0个，原国有地方煤矿2 0 0 0多个，各类乡镇集体煤 矿3 1 0 0 0个。原国有重点煤矿基础相对较好，机械化程度达7 5％左右；原国有地方煤矿 采煤机械化程度只有2 5 ％左右；而乡镇集体煤矿大多数采用非常落后的近乎原始的开 采方式，矿工以农民为主，文化素质低，流动性大，安全生产缺乏保障。 3 ．安全投入不足，欠账较多，抗灾能力低下 2 0世纪末，我国煤矿的经营模式、企业管理体制和安全监督机制都进行了大幅度 的改革。煤矿企业全面按照市场经济机制运作，真正成为自主经营的经济实体；同时， 非公有制企业，如乡镇集体煤矿、个体私营煤矿等快速发展。这种情况下，经济因素对 安全生产的制约作用更为明显。 煤矿与自然灾害斗争，必须有相应的物质保障。由于前几年煤炭总量过剩，煤炭市 场疲软，煤价偏低，煤款拖欠严重，企业经济困难，致使安全投入严重不足。目前矿井 在用的各种安全装备，不少为超期服役，带病运转，需要更新。同时，在煤矿安全技术 方面，如瓦斯防治和火灾预报技术，也存在许多不过关的问题，需要投入经费进行科研 攻关。上述问题严重限制了矿井的抗灾能力。 4 ．煤矿安全管理方法和手段落后 煤炭企业的管理工作，无论是行政管理和技术管理，还是生产管理和安全管理，多 年来虽然有了长足的进步，但相对于时代发展要求或与其他行业相比，仍处于落后状 态。特别是在一些中小煤矿中，对于事故不但未能防患于未然，相反地由于管理上的问 题，人为地造成许多隐患，导致事故的频繁发生。 所以，加强煤矿安全管理，采用新的方法和手段，提高安全管理的科学性和有效 性，以弥补基础、自然条件和经费的不足对安全生产造成的影响，是煤炭工业面临的现 实问题。 第二节 煤矿安全分析 一、煤矿安全概述 由于我国安全生产的基础比较薄弱，近几年来，全国各类事故的总起数和死亡总人 数，都居高不下，而且重特大事故仍时有发生，我国的安全生产形势仍然十分严峻。 5 第一部分 煤矿安全质量标准化建设 2 0 0 1年，全国共发生各类事故1 0 0万起，死亡1 3万人，其中发生一次死亡1 0人以上特 大事故1 4 0起，死亡2 5 5 6人。从重点行业情况看，煤矿发生特大事故4 9起，死亡1 0 1 5 人；道路交通发生特大事故3 9起，死亡6 3 9人；特大火灾事故发生2起，死亡3 8人。 2 0 0 2年，全国共发生各类事故1 0 7 3 4 3 4起，死亡1 3 9 3 9 3人，同比增加事故5 7 1 8 1 起，增加死亡4 9 7 7人，分别上升5 ． 6 ％和3 ． 7 ％。其中，一次死亡3～9人的重大事故 2 6 2 9起，死亡1 0 0 5 4人；一次死亡1 0～2 9人的特大事故1 1 6起，死亡1 7 1 8人；一次死 亡3 0人以上的特别重大事故1 2起，死亡6 2 3人。 2 0 0 2年全国各类事故死亡人数所占比 例如下图所示。 有的安全专家认为，我国目前正在经历着一个新的事故频发高峰期。由于经济发展 的加速，在安全管理体制与环节上出现了很多不适应或脱钩的情况，不少企业、特别是 中小企业事故发生量明显上升。从行业对比来看，第一类危险行业是矿业和建筑业，其 次是化工、电力、石油等行业，机械、电子等行业属于第三类危险行业。 各类事故死亡人数比例图 二、煤矿安全工作 能源是人类生产、生活的物质基础。产业革命后的2 0 0年中，煤炭一直是世界范围 内的主要能源。随着科技与经济的发展，石油在一次能源结构中的比例不断增加，并于 2 0世纪6 0年代超过煤炭。在世界能源构成中，以煤炭、石油为主的能源格局在相当长 的时期内不会改变，矿物燃料提供世界9 1％的一次商品能源，其中煤炭占2 8 ％，石油 超过4 0％。在亚澳地区能源消费结构中，矿物燃料占9 3 ． 5 ％，其中煤炭占4 8 ． 3 ％，石 油占3 7 ． 3％，天然气占7 ． 9 ％。虽然未来能源应以可再生能源为基础，但据专家们预 测，以化石能为主的能源格局将持续相当长的时间。 6 第一部分 煤矿安全质量标准化建设 煤炭是我国的主要能源，在一次能源结构中将长时间占据不可替代的地位，目前约 占一次能源构成的7 0％。煤炭工业的发展保证并促进了国民经济的发展。而安全则是 煤炭生产高速发展的有力保证，是关系到煤炭工业健康发展的头等大事。由于煤矿生产 过程复杂，生产环境恶劣，受到水、火、瓦斯、煤尘和冒顶等多种自然灾害的威胁，故 煤矿安全问题一直是煤炭工业中的一个重要问题，安全工作也一直是煤炭工业中的一项 举足轻重的工作。长期以来，与其他行业相比，煤炭行业的安全生产状况不尽人意，制 约了煤炭工业的健康发展，也影响了煤炭工业的社会形象。 安全工作的根本目的是保护广大职工的安全与健康，防止伤亡事故和职业危害，保 护国家和集体财产不受损失。为了实现这一目的，需要做好安全管理，安全技术和劳动 卫生三个方面的工作。在这三方面工作中，安全管理起着决定性的作用。在技术和装备 条件一定的情况下，安全状况的好坏就取决于安全管理工作的水平。 三、煤矿安全现状 我国政府一直十分重视煤矿安全生产工作，制定了一整套煤矿安全生产法规，建立 了较为完善的煤矿安全管理机构，投入了大量资金进行煤矿安全仪器和设备的研制及推 广应用工作，使煤矿安全生产条件得到了很大的改善，煤矿安全生产面貌逐年好转，煤 矿事故发生率基本呈下降趋势，保证了煤炭产量的持续、稳定增长，从1 9 8 7年起我国 原煤产量已跃居世界第一。2 0世纪9 0年代中后期以来，由于煤炭产量的大幅度增加， 我国煤炭市场一直呈现供大于求的态势；同时，由于大量的小煤窑蜂拥而上，小煤矿造 成的伤亡事故急剧增加，整个煤炭行业的安全生产形势也大为恶化。在这种情况下，国 务院分别于1 9 9 8年和2 0 0 1年作出 “关闭非法和布局不合理煤矿” 的决定和 “关闭国有 煤矿矿办小井和乡镇煤矿停产整顿” 的决定，以期整顿煤炭开采秩序，限制煤炭总产 量，降低煤矿事故死亡人数。国务院的上述决定作出后，全国累计关闭矿井3万多处， 压产2亿多吨。 1 9 9 0 ～2 0 0 2年，我国原煤产量和百万吨死亡率见下表。 1 9 9 0 ～ 2 0 0 2年全国原煤产量与百万吨死亡率统计表 年度 全国国有重点煤矿地方国有煤矿乡镇煤矿 煤炭产量 ／ 亿t 死亡 人数 百万吨 死亡率 煤炭产量 ／ 亿t 死亡 人数 百万吨 死亡率 煤炭产量 ／ 亿t 死亡人数 百万吨 死亡率 煤炭产 量 ／ 亿t 死亡 人数 百万吨 死亡率 1 9 9 01 0 ． 5 86 5 5 1 56 ． 1 64 ． 8 06 8 61 ． 4 32 ． 0 09 9 85 ． 0 03 ． 7 84 8 3 11 2 ． 7 9 1 9 9 11 0 ． 4 45 4 4 65 ． 2 14 ． 8 15 0 81 ． 0 61 ． 9 31 1 9 66 ． 2 03 ． 7 03 7 4 21 0 ． 1 0 1 9 9 21 0 ． 6 14 9 4 24 ． 6 54 ． 8 14 8 81 ． 0 11 ． 8 78 4 34 ． 5 03 ． 9 33 6 1 19 ． 2 0 7 第一部分 煤矿安全质量标准化建设 续表 年度 全国国有重点煤矿地方国有煤矿乡镇煤矿 煤炭产量 ／ 亿t 死亡 人数 百万吨 死亡率 煤炭产量 ／ 亿t 死亡 人数 百万吨 死亡率 煤炭产量 ／ 亿t 死亡人数 百万吨 死亡率 煤炭产 量 ／ 亿t 死亡 人数 百万吨 死亡率 1 9 9 31 0 ． 7 75 2 8 34 ． 7 84 ． 4 74 9 81 ． 1 21 ． 9 59 5 74 ． 9 04 ． 3 53 6 9 78 ． 5 0 1 9 9 41 2 ． 5 57 0 1 65 ． 1 54 ． 3 85 5 11 ． 1 92 ． 2 21 0 7 04 ． 8 25 ． 9 54 9 6 38 ． 3 2 1 9 9 51 2 ． 3 36 3 8 75 ． 0 34 ． 4 75 1 71 ． 1 62 ． 1 31 0 4 54 ， 9 05 ． 7 34 6 6 08 ． 1 3 1 9 9 61 3 ． 7 46 4 0 44 ． 6 74 ． 6 95 1 51 ． 1 72 ． 2 28 ． 9 34 ． 0 26 ． 1 54 7 3 47 ． 7 0 1 9 9 71 3 ． 2 56 7 5 35 ． 1 04 ． 6 76 6 51 ． 4 52 ． 2 69 3 14 ． 1 35 ． 7 04 8 1 58 ． 4 4 1 9 9 81 2 ． 2 26 1 3 45 ． 0 25 ． 0 04 7 91 ． 0 22 ． 1 18 0 53 ． 7 65 ． 1 04 5 7 58 ． 6 0 1 9 9 51 0 ． 4 55 5 1 85 ． 3 04 ． 7 04 3 20 ． 9 22 ． 1 47 7 73 ． 7 33 ． 1 84 1 2 21 2 ， 9 5 2 0 0 09 ． 8 95 7 9 85 ． 8 65 ． 3 67 2 61 ． 3 51 ． 9 48 4 24 ． 3 42 ． 6 93 9 5 21 4 ． 6 9 2 0 0 11 0 ． 8 95 6 7 05 ． 2 06 ． 1 87 8 11 ． 2 62 ． 2 51 0 4 44 ． 6 42 ． 4 63 6 4 51 4 ． 8 1 2 0 0 21 3 ． 9 36 9 9 55 ． 0 27 ． 1 29 0 41 ． 2 52 ． 6 31 0 2 33 ． 3 84 ． 1 85 0 6 81 2 ． 1 2 从上表中可以看出，在1 9 9 0 ～2 0 0 1年的1 2年间，全国煤矿共生产煤炭1 3 7 ． 7 2亿t ， 共死亡7 1 8 6 6人，平均百万吨死亡率为5 ． 1 7 。其中，原国有重点煤矿生产煤炭5 8 ． 3 4亿 t ，事故死亡7 1 3 8人，平均百万吨死亡率为1 ． 1 8；原国有地方煤矿产煤2 5 ． 0 2亿t ，事故 死亡1 1 3 7 3人，平均百万吨死亡率为4 ． 7 3 ；乡镇煤矿产煤5 2 ． 7 2亿t ，事故死亡5 1 3 1 8 人，百万吨死亡率为1 0 ． 3 4。 安全状况最好的一年是1 9 9 2年，全国煤矿共生产煤炭1 0 ． 6 1亿t ，全年共死亡4 9 4 2 人，平均百万吨死亡率为4 ． 6 5。其中，原国有重点煤矿生产煤炭4 ． 8 1亿t ，事故死亡 4 8 8人，百万吨死亡率为1 ． 0 1；原国有地方煤矿产煤1 ． 8 7亿t ，事故死亡8 4 3人，百万 吨死亡率为4 ． 5 0 ；乡镇煤矿产煤3 ． 9 3亿t ，事故死亡3 6 1 1人，百万吨死亡率为9 ． 2 0。 死亡人数最多的一年是1 9 9 4年，全国煤矿共生产煤炭1 2 ． 5 5亿t ，全年共死亡7 0 1 6 人，百万吨死亡率为5 ． 1 5。其中，原国有重点煤矿生产煤炭4 ． 3 8亿t ，事故死亡5 5 1 人，百万吨死亡率为1 ． 1 9 ；原国有地方煤矿产煤2 ． 2 2亿t ，事故死亡1 0 7 0人，百万吨 死亡率为4 ． 8 2 ；乡镇煤矿产煤5 ． 9 5亿t ，事故死亡4 9 5 3人，百万吨死亡率为8 ． 3 2。 从1 9 9 0年开始，百万吨死亡率呈下降趋势。这一趋势一直延续到1 9 9 6年，这期间 全国煤矿平均百万吨死亡率由1 9 9 0年的6 ． 1 6下降到1 9 9 6年的4 ． 6 7。其中，原国有重点 煤矿的百万吨死亡率由1 ． 4 3下降到1 ． 1 7（原国有重点煤矿的下降趋势持续到1 9 9 9年， 1 9 9 9年的百万吨死亡率达到历史最低水平，为0 ． 9 2 ），原地方国有重点煤矿由5 ． 0下降 到4 ． 0 2，乡镇煤矿则由1 2 ． 7 9快速下降到7 ． 7 0。 2 0 0 1年，全国煤矿安全生产事故共死亡5 6 7 0人。其中，重大事故3 3 6起，死亡 8 第一部分 煤矿安全质量标准化建设 1 5 8 7人，比2 0 0 0年减少5 5起，减少死亡1 9 6人，分别下降1 4 ％和1 1 ％；特大事故4 9 起，死亡1 0 1 5人，比2 0 0 0年减少2 9起，减少死亡7 3 5人，分别下降3 7 ． 2％和3 0％。 2 0 0 2年，全国煤炭企业共发生死亡事故4 3 4 4起，死亡6 9 9 5人，同比增加事故5 3 0 起，增加死亡2 6 3人，分别上升1 3 ． 9％和3 ． 9％。全国煤炭生产百万吨死亡率5 ． 0 2，同 比下降1 7 ． 0％。其中，一次死亡3 ～9人的重大事故3 2 1起，死亡1 4 2 3人，同比减少1 5 起，减少1 6 4人，分别下降4 ． 5％ 和1 0 ． 3％；一次死亡1 0～2 9人的特大事故4 7起，死 亡7 5 0人，同比增加6起，增加1 0 8人，分别上升1 4 ． 6％和1 6 ． 8％；一次死亡3 0人以 上的特别重大事故9起，死亡4 1 7人，同比增加1起，增加4 4人，分别上升1 2 ． 5％和 1 1 ． 8 ％。以上数据充分说明煤矿安全生产状况依然十分严峻。 从百万吨死亡率指标来看，2 0世纪8 0年代初西方发达产煤国家均已降到1以下， 9 0年代仍在大幅度下降。美国1 9 8 0 ～1 9 8 9年，百万吨死亡率由0 ． 1 7降为0 ． 0 7。1 9 9 8年 美国生产煤炭企业只死亡2 9人，百万吨死亡率为0 ． 0 2 9左右；英国1 9 8 8年生产9 0 0 0万 t煤死亡1 5人，百万吨死亡率为0 ． 1 7， 1 9 8 9年维持不变；波兰从1 9 8 3年到1 9 8 9年，百 万吨死亡率维持在0 ． 4 6～0 ． 5 5之间；印度2 0世纪9 0年代的百万吨死亡率也只有0 ． 6 0 左右。 可以看出，由于我国煤矿安全工作的基础比较薄弱，虽然经过努力，大幅度降低了 煤矿生产的百万吨死亡率，但同美、英等发达国家比较，我国还有数倍甚至数十倍的差 距。所以，要想从根本上改善煤矿安全生产面貌，我们还需要下大力气。同时应该看 到，我国煤矿安全生产的发展状况很不平衡，原国有地方煤矿，特别是乡镇煤矿和个体 煤矿，其百万吨死亡率更是高得惊人。 第三节 煤矿安全生产政策 一、煤矿安全监察政策 （ 一 ） 煤矿安全监察法规工作规定 为规范煤矿安全监察法规工作，保证法规工作质量，国家煤矿安全监察局日前发布 了 煤矿安全监察法规工作规定。 （ 1 ） 为规范煤矿安全监察法规工作，保证法规工作质量，根据 中华人民共和国立 法法，国务院 行政法规制定程序暂行规定、法规、规章备案规定、国务院办公 9 第一部分 煤矿安全质量标准化建设 厅关于煤矿安全监察管理体制改革实施方案的通知，制定本规定。 （ 2 ） 煤矿安全监察法规工作实行综合管理、分部门分级承办的原则。 （ 3 ） 国家煤矿安全监察局政策法规司负责法规工作的综合管理。其主要职责是 1 ） 组织编制和实施煤矿安全监察立法规划和年度立法计划； 2 ） 参与、协调重要法规的起草和修改工作； 3 ） 负责对局机关各司 （室） 和有关单位起草的法规草案进行初步审查； 4 ） 组织煤矿安全监察法规的呈报、发布、备案、清理、解释工作； 5 ） 组织法规草案的征求意见和答复工作； 6 ） 指导煤矿安全监察法制建设工作，具体负责煤矿安全监察法制宣传、教育工作； 7 ） 承担其他有关工作。 （ 4 ） 局机关其他各司 （室） 和有关单位，按各自职责做好法规工作。 （ 5 ） 局机关各司 （室） 和有关单位，依照本规定和工作需要提出立法建议，报送政 策法规司。立法建议应包括立法的必要性、立法的位阶、立法的依据、立法的时限等内 容。 政策法规司根据立法工作需要，对各司 （室） 和有关单位的立法建议进行综合平衡 和协商，提出立法规划和年度立法计划草案，报局务会议审批后实施。 （ 6 ） 法规草案的起草应成立起草机构。 局统一组织起草的，成立由局领导同志牵头的起草机构，政策法规司具体负责，有 关部门参加。 有关司 （室） 和有关单位组织起草的，成立由有关司 （室）、单位负责同志牵头的 起草机构，政策法规司参加。 （ 7 ） 起草法规应当进行调研论证，并征求有关方面意见。以局的名义征求意见的， 由主办司 （室）、单位会同政策法规司办理。在局内征求意见，由主办司 （室）、单位负 责。 （ 8 ） 法规草案应对立法目的、立法依据、适用范围、主管部门牌及职责、具体规 范、奖惩办法和施行日期等内容做出明确规定。同时要写出法规草案的起草说明。 起草说明应与法规草案同时完成，由起草负责人签署意见后，报局审查或审批。 （ 9 ） 法规草案的起草说明应包括下列内容 1 ） 立法目的，立法依据； 2 ） 起草工作的简要情况； 3 ） 征求、吸收有关部门修改意见的情况； 4 ） 有关重要内容或问题的专门说明。 （ 1 0 ） 报局审查或审批的法规草案，由政策法规司事先在以下方面进行初步审查 01 第一部分 煤矿安全质量标准化建设 1 ） 法规的内容是否与宪法、法律、行政规章相抵触； 2 ） 法规的制定是否符合立法程序和本规定； 3 ） 法规的立法技术是否符合要求； 4 ） 法规的结构、条文是否合理； 5 ） 起草说明是否符合要求； 6 ） 重要问题和有关内容的专门说明是否需进一步协调和处理。 （ 1 1 ） 经政策法规司初审认为成熟的法规草案，由主办司 （室）、有关单位提请局务 会议审议或请局领导同志传批。 （ 1 2 ） 经局务会议审议原则通过或由局领导同志传批同意的规章，由政策法规司会 同主办司 （室）、有关单位作文字修改。按有关规定、程序办理或发布。 （ 1 3 ） 规章发布后，主办司 （室） 应将规章的正式文本一式3 0份、起草说明及有关 材料一式1 5份送政策法规司，由政策法规司负责向国务院备案。 （ 1 4 ） 法规草案的答复工作按统一管理、分工负责的原则办理。对需答复的法规草 案由政策法规司将法规草案的文本或复印件分送有关部门研究。有关部门应指定专人负 责或组织有关人员研究，按期、按要求提出书面意见，并经本部门主要负责同志签署意 见后送政策法规司，由政策法规司统一行文答复。 （ 1 5 ） 全国人大常委会及其专门委员会、工作委员会，国务院法制办及国务院有关 部门召集会议研究、座谈、协调有关法规草案的，一般由政策法规司会同有关司 （室） 派员参加。 （ 二 ） 国家煤矿安全监察局发布安全监察工作指导意见 国家煤矿安全监察局近日下发了 2 0 0 4年大中型煤矿企业安全监察工作的指导意 见，对2 0 0 4年大中型煤矿企业的安全监察工作提出了具体要求。 根据国家局党组的总体工作部署，今年大中型煤矿安全监察工作将以全面实行煤矿 安全生产许可制度和推进安全质量标准化建设、煤矿安全程度评估工作为手段，以重点 监控对象、“一通三防” 和防治水为重点，继续深化煤矿安全生产专项整治，促进煤矿 企业建立安全生产长效机制。 今年大中型煤矿安全监察工作的总体目标是努力实现大中型煤矿企业重特大事故 起数比2 0 0 3年下降1 0％，确保全国煤矿总事故死亡人数较2 0 0 3年下降4 ％、百万吨死 亡率控制在3 ． 8以下。 为了确保今年工作目标的全面实现，年内将重点从九个方面着手 （ 1 ） 全面推进安全质量标准化建设，改善煤矿安全生产条件； （ 2 ） 全面贯彻落实 安全生产许可证条例，提高煤矿的安全准入门槛； 11 第一部分 煤矿安全质量标准化建设 （ 3 ） 继续开展煤矿安全程度评估工作 （ 4 ） 积极落实安全生产控制指标体系，督促各煤矿企业建立安全生产责任制； （ 5 ） 全面贯彻瓦斯治理 “十二字” 方针，继续实行重点监控； （ 6 ） 加强煤矿建设工程安全设施 “三同时” 的监察，从源头上消除事故隐患； （ 7 ） 加大事故查处力度，建立特大事故通报制度； （ 8 ） 创新监察手段和监察方式，提高安全监察效能； （ 9 ） 加强队伍建设，提高监察执法水平。 二、煤矿安全生产政策 （ 一 ） 国务院办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的通知 今年5月中旬以来，安徽、山西、云南、河南等地煤矿接连发生特大生产安全事 故。5月1 3日，安徽淮北矿业集团公司芦岭煤矿发生特大瓦斯爆炸事故，造成8 6人死 亡。5月2 0日，山西临汾市安泽县永泰煤矿 （无证非法矿） 发生特大瓦斯爆炸事故， 造成2 5人死亡。 5月2 1日，云南丽江地区华坪县永兴煤炭有限公司基佐煤矿发生特大 瓦斯爆炸事故，造成2 4人死亡。 5月2 4日，河南安阳市龙安区安利煤矿发生透水事故， 造成1 5人死亡。经初步认定，这几起事故均属责任事故。这些事故的发生给国家财产 和人民群众生命安全造成巨大损失，也暴露出当前煤矿安全生产工作中存在监管不严、 安全措施不到位、违规操作等问题。党中央、国务院领导同志对煤矿生产安全事故高度 重视，收到事故报告后即做出重要批示，要求全力以赴组织救援工作，千方百计抢救被 困人员，认真调查事故原因，妥善处理善后事宜；同时，要求各级政府本着对人民生命 财产高度负责的精神，采取强有力措施，制止当前受利益驱动，一些煤矿超能力突击生 产、已关闭小矿死灰复燃情况。为进一步加强煤矿安全生产工作，迅速扭转煤矿事故多 发的状况，经国务院同意，现就有关事项通知如下 1 ．真正落实安全生产责任 （ 1 ） 各地区、各部门和各单位要依照 中华人民共和国安全生产法 等法律法规， 健全和完善安全生产责任制，明确各级地方人民政府安全生产工作的责任，一级抓一 级，逐级负责，逐级抓好落实。特别是要加强县乡两级安全生产责任制的落实，把责任 落实到基层。目前，煤炭销售市场好转，煤炭价格持续上升，在这种情况下，各地区、 各企业一定要正确处理好安全生产与经济效益的关系，牢固树立 “安全第一” 的思想。 （ 2 ） 各煤矿企业必须依法加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制度，完善 安全生产条件，确保安全生产。煤矿企业主要负责人或个人经营的投资人是本单位安全 21 第一部分 煤矿安全质量标准化建设 生产的第一责任人，必须认真贯彻落实 中华人民共和国安全生产法 关于生产经营单 位安全保障的各项制度和规定，在煤矿改制以及承包、租赁合同中必须明确安全生产职 责。要建立、健全安全生产责任制，把责任落实到基层、班组以及与安全生产密切相关 的各个方面要健全安全生产规章制度和操作规程，加强对从业人员的安全生产技能培 训，保证这些制度和规程的严格执行；要保证本单位安全生产投入并得到有效实施；要 经常督促检查本单位的安全生产工作，及时消除事故隐患；组织制定、实施特大生产安 全事故应急救援预案并及时、如实报告生产安全事故。 2 ．深化煤矿安全专项整治 （ 1 ） 凡 国务院办公厅关于进一步加强安全生产工作的紧急通知 （国办发明电 ［ 2 0 0 3 ］3号） 下发后，发生过重大事故 （一次死亡3至9人） 的乡镇、发生过特大事故 （一次死亡1 0至2 9人） 的县 （市）、发生过特别重大事故 （一次死亡3 0人以上） 的市 （地），所在地区要严加整顿。整顿的重点是煤矿内部安全生产责任制和各项规章制度是 否建立并落实到位，“一通三防”（通风、防瓦斯、防煤尘、防火） 等安全设施的建设是 否符合规定要求，煤矿安全规程和技术规范是否严格执行。 （ 2 ） 凡属 “四个一律关闭” 的小煤矿，即国有煤矿矿办小井、国有煤矿矿区范围 （国有煤矿采矿登记确认的范围） 内的小煤矿、不具备基本安全生产条件的各类小煤矿、 “四证”（采矿许可证、煤炭生产许可证、营业执照和矿长资格证书） 不全以及生产高灰 高硫煤炭 （灰分超过4 0 ％、含硫超过3％） 的小煤矿，应关未关或已取缔关闭又死灰复 燃的，地方政府要予以强制关闭；未取得煤炭生产许可证非法生产的，还要依据 中华 人民共和国煤炭法 和 煤炭生产许可证管理办法 没收全部违法所得并处罚款，同时 依法追究企业及其主要负责人的法律责任。 （ 3 ） 国家安全生产监督管理局 （国家煤矿安全监察局，下同） 要抓紧制定下发煤矿 安全生产基本条件，由地方人民政府按照条件对煤矿逐个进行审核评估。凡有一项基本 条件达不到的，一律停产整顿，限期达标。逾期未能达标的，由地方人民政府强制关 闭。对安全生产投入欠账较多的煤矿，要加大安全生产投入。新建、改建、扩建矿井， 必须坚持安全设施设计、施工、使用的 “三同时” （与主体工程同时设计、同时施工、 同时使用） 原则。其安全设施必须由煤矿安全监察机构进行设计审查和竣工验收。未经 设计审查的不得施工，未经竣工验收的不得投入使用。各地要尽快制定煤矿安全生产投 入标准和监督保证措施，并报国家安全生产监督管理局备案。 3 ．严厉查处违反安全生产法律法规的责任人员 （ 1 ） 要严格按照有关法律法规进行事故调查和处理，凡己经发生的生产安全事故， 都要按照事故原因没查清不放过、责任人员没处理不放过、整改措施没落实不放过、有 31 第一部分 煤矿安全质量标准化建设 关人员没受到教育不放过的 “四不放过” 原则，一查到底，严厉追究有关人员的责任， 构成犯罪的，依法追究刑事责任。对特大煤矿生产安全事故，要自事故发生之日起9 0 日内完成事故调查处理工作。 （ 2 ） 凡因政府工作人员对煤矿安全生产监督检查不力，玩忽职守，失职渎职，甚至 利用职权参股办矿或收受贿赂，包庇袒护非法采矿，导致发生重特大事故的，要按照 国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定（国务院令第3 0 2号） 和相关法律法规 的规定，严肃追究其行政责任，构成犯罪的要依法追究刑事责任。自2 0 0 3年7月1日 起，凡县 （市） 发现两处、乡镇发现一处非法生产或属 “四个一律关闭” 应关却未关的 煤矿，对其、乡政府主要领导人给予行政处分。 （ 3 ） 要加大对生产经营单位主要负责人的责任追究力度，特别是对违法违规生产， 对安全生产责任制置若罔闻，造成生产安全事故的要依法从重处罚，构成犯罪的要依法 追究其刑事责任。从业人员不服从安全管理和违反安全生产规章及规程，造成重大事故 的，也要依法处理。 4 ．加强安全生产的监督与监察 （ 1 ） 县级以上地方人民政府要依照 中华人民共和国安全生产法 的规定，建立健 全安全生产监管机构，充实必要的人员，加强安全生产监管队伍建设，提高安全生产监 管工作的权威，切实履行安全生产综合监督管理职能。 （ 2 ） 煤矿安全监察机构要结合已部署开展的全国安全生产大检查，依法加强对煤矿 安全生产的监督监察，要进行明察暗访，严格执法凡下达的停产整顿、关闭矿井、行 政罚款等安全监察执法文书都要通报给当地人民政府；对拒不执行监察指令的煤矿，地 方人民政府要立即采取措施强制实施。 （ 3 ） 各级地方人民政府在安全生产大检查和专项整治中，要把煤矿作为重点。着重 检查各煤矿的安全生产责任制和各项规章制度是否落实；深化煤矿安全整治的措施是否 到位，特别要检查防治瓦斯的措施是否落实。对查出的问题，要明确责任，落实整改的 措施。 （ 4 ） 监察部和国家安全生产监督管理局要对本通知的贯彻落实情况进行督查。各 省、自治区、直辖市人民政府要在年底将本地落实情况报国家安全生产监督管理局，由 国家安全生产监督管理局汇总后报国务院。 （ 二 ） 把煤矿安全生产摆在突出位置 平顶山市是河南因煤而立、因矿而兴的新兴工业城市，全市区域面积7 8 8 2 k m 2，而 含煤面积就达6 5 0 k m 2，保有地质储藏2 0 ． 2 5亿t ，是全国重要的能源化工基地。安全生 产历来是城市经济发展所面临的一项重大课题。平顶山市煤矿安全生产问题曾因乡镇煤 41 第一部分 煤矿安全质量标准化建设 矿数量多、规模小、基础薄弱、管理混乱、矿主唯利是图、从业人员素质低面临极其严 峻的态势，严重影响社会稳定和平顶山的形象。 为此平顶山市采取了一系列强有力的措施，开展了大量扎实有效的工作，经过数年 的不懈努力，现已基本遏制了煤矿事故频发的势头。自2 0 0 0年以来，煤矿安全生产形 势基本平稳，特别是2 0 0 2年首次消灭了煤矿特大事故，实现百万吨死亡率为0 ． 4 5的好 成绩，扭转了安全生产的被动局面。 根据平顶山市近年来在煤矿安全生产方面所采取的措施与所取得的成效，总结起来 主要有以下几点经验 1 ．提高认识，强化领导，健全体制 近年来，平顶山市各级政府、部门单位，把安全生产摆在与经济发展同等重要的地 位，摆正了安全与生产、安全与效益、安全与发展、安全与稳定的关系，坚决拒绝没有 安全前提的经济增长。自1 9 9 8年以来，市委、市政府一直把煤矿安全生产列入六大攻 坚任务之一，坚持双月开展安全生产专题常务会议，研究解决煤矿安全重大问题。为了 建立快速有效的安全反应机制，平顶山市加强了组织领导，使安全生产真正成为 “一把 手工程”，并成立安全生产执法检查大队与煤矿安全稽查队，积极打击违法生产行为， 从组织机构上确保了煤矿安全生产。 2 ．健全规章体系，加大整治力度 根据国家煤矿安全专项整治精神，平顶山市严格执行 “七个一律关闭” 政策，对发 生死亡事故的矿井一律实行炸井关闭，并就炸井情况在媒体上予以曝光，使煤矿法人铭 记 “不是煤矿消灭事故，就是事故消灭煤矿” 的原则。仅1 9 9 8年至1 9 9 9年全市关闭非 法与布局不合理煤矿就达8 9 5座，目前全市煤矿数量已从2 0 0 0年的1 1 3 0座减至4 3 4座。 3 ．加大基础投入，强化现场管理 在加强煤矿基础建设投入的同时，强化矿井现场管理，全面实施 “九个三工程”， 防止安全状况滑坡，为稳定安全生产起到了有效的促进作用。 4 ．强化监督管理，严格责任追究 为强化煤矿安全生产监督管理，平顶山市推行县级领导包矿责任制、委派制、科级 干部驻矿制，并开展市县两级不间断的煤矿安全检查和稽查活动，制止、防止违规生产 现象，切实打击违法违规生产行为，