治理农村地质灾害让采空区的群众安居乐业.pdf

经济师 2009 年第 7 期 摘要文章概述了山西采煤造成的地 质灾害对农业生产、 农民生活造成的危害， 总 结了近年来治理地质灾害采空区的主要措施 和基本经验， 提出了今后工作的建议。 关键词采煤地质灾害治理措施 建议 中图分类号 F205文献标识码 A 文章编号 1004-4914 （2009 ） 07-235-02 2007 年， 山西省委、 省政府决定用 3 年左右的时间， 全面完成采矿 权灭失地因采矿造成的村庄塌陷、 房屋损坏和地下水疏干等严重地质灾 害的集中治理任务。如何使此项惠民工程尽早见效， 是当前各级各部门 必须研究和实践的重大课题。 一、 农村地质灾害治理工程是落实科学发展观的具体实践 山西作为我国的一个矿业大省， 其中煤炭资源储量十分丰富， 被称 为中国 “煤都” 。新中国建立以来， 山西已经产出 90 多亿吨煤炭， 并且仍 以每年 6 亿至 7 亿吨的强度开采。丰富的煤炭资源， 在为经济建设做出 巨大贡献的同时， 也使山西许多地方成为 “悬空区” ， 2005 年以来， 山西 通过煤炭资源 “三大战役” ， 全省共关闭 6000 多个煤矿。 这些矿区采矿主 体虽然灭失了， 但造成的地质灾害仍然存在。 长期以来,山西在煤炭开发、 加工、 转换、 利用的过程中,由于相关法 律制度不健全， 基本上是只采矿不治理、 或很少治理。 煤炭企业大量堆放 的煤矸石、 废石、 废渣， 排放的废气、 废水,造成了生态环境的严重破坏。 据对该省部分县 （市 ） 的不完全调查， 采出的 54.2 亿吨煤炭,已造成地下 采空容积 5.5 万立方米,采空区面积约 1300 平方公里,塌陷区面积约为 520 平方公里,矿井废水排放每吨达 0.4～1 立方米,仅一个重点煤矿每年 废气的排放量高达 358 亿立方米, 其中二氧化硫排放量 3.07 万吨 / 日, 烟尘排放量 1 万吨 / 日。 煤炭的大规模开发,特别是地下采空区的大面 积出现,再加上地表塌陷,大大降低了地下水位,导致重点矿区大面积水 井干涸,水利设施报废和破坏,水浇地变成干旱田,粮食严重减产,人畜吃 水困难， 给农业生产带来损失， 给农民生活带来困难， 给生存环境带来了 严重危害。中科院对山西的考察表明， 每挖 1 吨煤， 将有 2.48 吨水资源 受损， 如果按每年生产原煤 7 亿吨计算， 山西水资源的破坏总量在 17.36 亿吨左右。据 2006 年底山西省政府的统计， 全省采空区面积已达 5000 多平方公里， 在采矿权主体灭失地有 676 个村庄受到地面塌陷、 滑坡、 浅 层地下水疏干等地质灾害的威胁， 其中 201 个村、 4.8 万户、 17 万农民受 地质灾害威胁最大， 有的甚至已严重危及群众的生命财产安全。 同时， 采空区地质灾害的频频发生,很容易引发社会矛盾， 给构建和 谐社会带来危害。山西每年因采煤塌陷造成的危害,不断引发人民群众 到矿区闹事， 到政府频频上访， 严重影响了农村稳定， 严重制约了社会经 济的发展。 土地和水资源是地球上一切生命的源泉，是人类生存的物质基础。 如果土地、 水资源破坏严重， 必将殃及整个生态系统， 那么， 人类的生活 和生存就会受到威胁， 更谈不上经济和社会的持续发展。 没有安居， 哪来乐业 实施农村地质灾害治理， 是山西广大人民群众 的呼声。 近年来， 山西省委、 省政府按照科学发展观和构建社会主义和谐 社会战略思想的要求，将实施农村地质灾害治理工程作为以民为本、 着 眼改善民生的一项重大任务。 在 2007 年 1 月 29 日山西省第十届人民代 表大会第五次会议上，山西省政府向全省人民承诺了要办好十二件实 事， 其中第八件则是实施农村地质灾害治理， 对采矿主体灭失地因采矿 造成的村庄塌陷、 房屋损坏和地下水疏干等严重地质灾害的 200 个村进 行集中治理， 让 4．8 万户、 17 万农民住上新建和安全的住房。根据会议 安排部署， 山西省从 2007 年开始， 力争用 3 年左右的时间即到 2009 年， 总共完成 676 个地质灾害村庄的集中治理任务。 二、 开展农村地质灾害治理工程的主要措施 2007 年， 山西省在农村地质灾害治理工程中， 资金安排按照省、 市、 县三级财政 5 3 2 的比例， 投入 11.9525 亿元， 其中省级负担 6 亿元， 市 级负担 3.5 亿元， 县级负担 2.4 亿元。在资金补助上， 避让搬迁每人补助 5000 元，危房修缮每人补助 1200 元，打井每米以平均造价补助 2000 元， 造地每亩补助 5000 元。 山西省农村地质灾害治理此项工程在全国率先开展，并无借鉴模 式。 为了确保此项工作顺利完成， 山西省召开了三次专项工作会议 先是 召开了全省农村地质灾害治理工程现场会。 针对治理工程没有取得实质 性进展的实际情况，山西省政府 2007 年 8 月底召开了全省农村地质灾 害治理工程现场会； 二是 2007 年 10 月组织开展了全省农村地质灾害治 理工程座谈会， 查找问题， 制定措施， 进一步统一了认识， 强化了治理工 作的紧迫感和责任感； 三是组织了对各市、 县 （区） 农村地质灾害治理工 程进展的督查工作。2007 年 11 月， 山西省农村地质灾害领导组成员单 位联合组成的省政府督查组， 对全省 9 市 12 个县 （区） 农村地质灾害治 理工作进行了全面的督促和检查， 现场查看了治理工程现场的进展情况 和存在的问题。同时， 山西省定期通报全省农村地质灾害治理工程进展 情况， 并从各有关部门抽调有责任心和有工作经验的同志专门负责此项 工作， 每人负责分管一到两个市， 定期赴各市进行跟踪检查和督促， 帮助 各市解决工作中存在的困难， 并将实际工作中发现的新情况、 新问题及 时向省领导组反映， 让领导组能及时发现问题并解决问题。 山西省各市也因地制宜推出了许多措施。 晋城市在农村地质灾害治 理的新村选址规划上， 坚持了 “四条原则” 和 “四个结合” 。“四条原则” 一 是坚持避开灾害易发区， 就近、 便利、 有利于生产生活的原则； 二是坚持 节约集约用地的原则。该市农村地质灾害治理新村占地共需 1645.72 亩， 通过采取避开基本农田， 少占耕地的措施， 耕地仅占 550 亩； 三是坚 持旧村全部复垦的原则。通过置换、 复垦， 全市新村比旧村少用地 1700 多亩， 增加耕地 1300 多亩； 四是坚持对新址进行地质灾害危险性评估， 先治理、 后建设的原则。 “四个结合” 一是与新农村建设相结合； 二是与 移民并庄相结合； 三是与其它地质灾害治理相结合； 四是坚持与当地经 济条件相结合。长治市在农村地质灾害治理中坚持采取四项措施 一是 方案科学。 根据不同的地形、 地貌、 地质条件， 针对不同的地质灾害类型、 不同的危害程度， 研究制定符合实际、 切实可行的地质灾害治理实施方 案;二是健全制度。该市在借助电视、 网络等途径开展地质灾害防治知识 和有关政策宣传的同时， 建立了严格的督查、 激励、 考核机制。并落实工 程项目责任制， 严把设计、 施工、 监理、 验收等关键环节， 加快工程建设进 度， 确保工程质量。 对违规违纪现象， 进行严肃处理;三是确保资金。 在用 好省级专项资金的同时， 及时拨付市、 县配套资金， 通过企业捐助、 收益 群众适当分担等措施， 筹措更多的社会资金， 确保工程顺利实施； 四是建 立地质灾害防治的长效机制。按照 “预防为主、 防治结合” 的方针， 坚持 “谁开发、 谁保护、 谁治理” 的原则， 建立完善的矿山环境保护和治理责任 制， 综合运用各种防范性措施， 最大限度地减少资源开发所带来的环境 问题， 努力实现经济效益、 社会效益和生态效益的统一， 实现人与自然的 和谐发展。 通过一年来全省各级政府和部门的共同努力，截至 2007 年 12 月 底，山西 201 个村的地质灾害治理任务已经基本完成， 5.1563 万户、 206258 农民在 2008 年春节前已经受益。 三、 对进一步开展农村地质灾害治理工作的建议 2007 年山西农村地质灾害虽然取得了一定的进展，但是全省各地 进展不一， 工程质量高低不一。在今后的两年里如何进一步做好农村地 质灾害治理工作， 笔者认为， 要从以下几个方面着手。 一是要进一步加强领导， 明确职责。 从 2007 年农村地质灾害治理来 看， 进展快的市、 县， 主要领导都靠前指挥， 高度重视此项工作。 而进展慢 的市、 县， 虽然客观原因主要是资金紧缺， 但当地政府一把手对此项工程 认识不到位是重要的。 因此， 在今后的工作中， 要将此项工作以责任状的 形式落实到各地政府年度目标中， 责任到人。 二是要因地制宜， 让广大群众积极参与。农村地质灾害治理是一件 惠民之举， 但在 2007 年的农村地质灾害治理工程中， 出现了政府部门辛 辛苦苦修建的房屋， 群众不愿搬迁的事情， 这一方面是灾区群众有很深 治理农村地质灾害让采空区的群众安居乐业 ●薄泓明 ●农村经济 235 经济师 2009 年第 7 期 的故土思想， 但另一方面也与当地政府宣传力度不大， 没让广大群众积 极参与新房修建工程有关。 农村地质灾害治理工程说到底是为群众安居 乐业服务， 是一件惠民、 利民的好事， 各级政府一定要在修建新房时充分 尊重当地群众的意见， 考虑当地的实际情况， 因地制宜， 让广大灾区群众 积极参与， 这样就可以避免出现政府掏钱办事、 群众不买账的现象。 三是集中使用涉农资金。 在 2007 年的农村地质灾害治理工作中， 基 层大多数群众反映补助资金不足， 加之水泥、 钢材、 砖、 瓦价格上涨， 希望 加大补助力度。 为此， 建议在今后实施农村地质灾害治理工程项目时， 要 加大政策、 资金的扶持力度， 对农村地质灾害治理工程中的有关费用能 免则免， 能减则减， 同时， 可捆绑使用涉农资金， 将农村地质灾害治理工 程与新农村建设、 移民并庄、 土地开发复垦整理、 生态退耕、 小流域治理 等工程统筹考虑， 合并实施。 这样可以集中涉农资金， 提高资金的使用效 果， 让更多的群众生活生产条件得到较大的改善。 四是加强科研， 减少农村地质灾害。 山西省是个煤炭大省， 煤炭采掘 业今后一段时间内仍是我省的主要产业之一， 这就意味着我省因采矿而 造成的地质灾害还将进一步扩大。 为此， 要坚持科学发展观， 拒绝那种只 求发展而不爱环境的发展之路。 省政府应大力推广采煤沉陷区土地复垦 与生态恢复的成功技术， 同时， 组织各采矿企业、 各科研单位以及各部 门， 进一步研究科学采矿法， 尽最大的可能减少因采矿而造成的地质灾 害。 （作者单位 山西省煤炭地质勘察研究院山西太原030000 ） （责编 廉靖 ） 摘要加强义务教育学校的财务管理， 是推动教育事业发展，实施科教兴国的基础。 文章主要论述加强教育经费预算及其制度建 设， 实行内部控制制度， 建立以县为主的国库 统一管理制度， 以期对农村义务教育财务管理 能起到积极的作用。 关键词 农村义务教育财务管理制度 建设 中图分类号 F812.8文献标识码 A 文章编号 1004-4914 （2009 ） 07-236-02 抓好教育， 实施科教兴国， 是关系到国家 兴衰成败， 民族生存与发展的大事。加强义务 教育学校的财务管理，是推动教育事业发展， 实施科教兴国的基础。当前， 农村进行税费改 革， 教育收费一费制， 农村教育经费全部由县 级财政统一安排。由于地方财力紧张， 教育经 费短缺情况更加突出。只有合理地、 全面地编 排教育经费预算，才能保证学校正常运转， 使 农村义务教育得到持续发展。 一、 摆正教育位置， 加强教育经费预算及 其制度建设 教育是科学和经济发展的前提， 而教育的 发展又需要足够的经费保证。 为了教育经费能 够满足学校教育基本需求， 应当严格执行单位 预算编报制度， 县级财政要实现以县教育主管 部门为教育经费预算汇总编报单位， 全面编排 教育经费预算。 近几年来， 部分县级财政对教育经费预算 管得过细， 造成预算与实际情况脱节。由于教 育有教育科学管理的要求和自身特点， 只有从 事教育管理工作的管理人员才能掌握这些要 求和特点。 上级财政预算管理人员对每所学校 如果管得太细， 不但大量耗费财政预算管理人 员劳动， 而且肯定存在安排的教育经费预算与 教育管理经费需求实际不相适应的情况。例 如 苍南县从 2004 年到 2006 年教育经费财政 预算中提取固定工资部分 6的经费，大约每 个教师人均提取 600 元左右，作为职工福利 费、 职工教育经费、 工会经费。 这项预算包括职 工的冷饮费、 门诊包干药费、 职工节假日补贴、 工会活动经费和职工参加学历培训等的支出， 根据经济水平当地企业这项预算内容支出水 平人均在 2000 元左右，部分经济条件比较好 的单位这项经费远远超过 2000 元。 显然， 这样 的预算是不符合当地经济发展水平的实际。 严格执行单位预算编报和预算制度落实， 要做好以下工作 1.财政要执行预算 “两上两下” 制度， 提高 基层单位参与的积极性。 预算的 “两上两下” 制 度是将过去由财政部门、 主管部门和预算单位 分别编制预算的办法， 改为由财政部门、 主管 部门和预算单位通过 “两上两下” 的共同编制 预算。体现了预算部门、 主管部门和预算单位 分工协调、 上下结全的原则， 有利于充分考虑 主管部门和预算单位的意见， 从而进一步细化 预算编制， 提高基层单位积极性， 为增强预算 编制的科学性和可行性提供保证。 2.严格执行师生比定额， 优化整顿教师队 伍。以师生比确定教师需要量， 促使教育冗员 分流， 达到教师队伍优化的目的。 历年来， 教育 部门由于摊子大， 底子薄， 教育冗员不少， 经费 紧缺， 制约了教育事业的发展。教育部门应当 会同编委按学生的比例来确定任教老师， 分流 教育冗员， 充实后勤工作， 从而达到最佳配置。 实行标准化的定员定额管理， 遵循编制计 划与经费计划的统一， 实施以下原则 保证基 础教育发展的基本需要， 与经济发展水平和财 政承受能力相适应； 力求精简高效； 因地制宜， 区别对待。中小学在核定的人员编制范围内， 按照职位分类、 专兼结合， 合理配备教职工， 严 格按照教师资格确定专任教师。 清理各种形式 占用中小学人员编制， 做好中小学教职工的总 量控制和结构调整工作， 教育主管部门引导教 职工从城镇学校和超编学校向农村学校和缺 编学校合理流动。 要根据条件逐步进行中小学 布局结构调整， 精简压缩教师队伍， 辞退代课 教师和不合格教师， 压缩非教学人员， 清退临 时工勤人员。 根据定员定额的标准， 确定每一所学校教 职员工数量。 中小学机构编制实行集中统一管 理， 各级财政部门依据编制管理部门核定的人 员编制，严格执行行政事业单位的预算管理， 并且按期核拨中小学人员经费。 对山区和农村 班额相对少的学校， 实行师生比定额管理时要 适当放宽松， 至少要保证班师比为一比一。 3. 实行部门预算，提高教育经费使用效 益。 县政府承担辖区内义务教育的主要财政支 付责任， 依法确保教育经费 “三个增长” 、“两个 提高” 、“三个确保” ， 确保公办中小学和幼儿园 教职工人员经费、 公用经费、 校舍维修改造费 用全额纳入财政预算。 目前国家教育政策明确 规定， 要建立 “以县为主” 的财政保障制度。县 级政府应承担辖区内义务教育的主要财政支 付责任， 改善农村中小学的办学条件。加大县 级财政对教育经费的统筹力度， 确保中小学教 职工人员经费、 公用经费、 校舍维修改造经费 全额纳入财政预算，并力求做到逐年有所增 长。 县级教育行政部门要根据国家的预算法， 做好全县教育经费的预算组织、 汇总和审核工 作。根据县财政财力状况， 汇同财政部门确定 年度的预算口径。 基层预算单位根据基数预算 法和零基预算法交替使用的办法， 参照县财政 确定的预算口径编制单位的年度预算草案， 逐 级上报汇总预算，各级单位应当严肃预算的 “两上两下”制度，合理安排单位年度预算方 案。完善部门预算制度， 强化行政事业内部控 制的功能作用， 是对基层单位收支违规行为强 有力的约束和规范。 4. 财政预算要真正把农村义务教育摆在 优先地位。在进行教育经费预算前， 应当制定 维护各类学校运转所需的经费标准， 根据标准 实施教育经费预算。 上级政府财政部门对贫困 乡镇的教育应大力扶持， 使教育在各乡镇均衡 发展。 进一步完善农村中小学教师工资县级财 政统发制度。 要保证教师的平均工资水平不低 于或者高于当地国家公务员的平均工资水平， 并在现有基础上逐步提高， 教师工资列入财政 预算， 做到按时足额发放。 合理制定中小学生均公用经费定额标准， 并切实保证公用经费到位。 要使农村中小学生 均公用经费定额标准逐步达到城镇同类学校 标准， 在免收义务教育阶段杂费后， 当地财政 统筹安排义务教育学校的公用经费予以保证。 进一步加大教育基本建设投入力度。 各级 政府要将土地出让金的一定比例、 财政新增收 入中按不低于年初确定的教 （下转第 238 页 ） 试论优化农村义务教育的财务管理 ●李舜楷 ●农村经济 236