中国煤炭企业生产建设的法规法制框架综述.PDF

1 中国煤炭企业生产建设的法规法制框架综述 贺佑国 中国煤炭工业发展研究咨询中心 中国煤炭工业经过五十多年的开发建设已经形成了一套完整 的生产建设的法规法制体系本文将从以下六个方面进行介绍 煤炭资源和土地使用权以及资源分类 审批投资建设煤矿的相关条件以及投资管理体制的改革取向 煤矿建设的指导方针技术政策和设计规范项目建设程序 和设计文件 国家对煤矿生产经营的监督 煤炭生产企业的财税制度 关闭破产关井压产的基本情况和相关政策 一煤炭资源和土地使用权以及资源分类 一煤炭资源探矿权和采矿权取得和转让 在计划经济时期中国煤炭资源的探矿权属于国家采矿权由 政府划拨给企业无偿占有和使用随着社会主义市场经济体制的逐 步建立特别是 1996 年修改后的矿产资源法在中国的实施使 矿产资源的有偿使用制度向市场经济方向前进了一大步与矿产 资源法配套的矿产资源勘探区块登记管理办法矿产资源开 采登记管理办法和探矿权采矿权转让管理办法3 个行政法 规对两权的有偿取得及转让做出了具体规定一是确立了探矿权 和采矿权有偿取得的制度使有偿开采制度体系趋向完善强化了 2 国家所有权二是在有限范围内放开了探矿权和采矿权的转让标 志着矿业权二级市场雏形的出现1998 年 4 月成立了国土资源部 矿产资源行政管理由过去的多部门分散型的管理转向集中统一管 理管理手段从过去主要依靠行政转向法律经济与行政手段并重 与煤炭资源探矿权和采矿权的取得和转让相关法律和法规 矿产资源法1986 年 3 月 19日颁布 1996 年 8 月 29 日修订 矿产资源勘探区块登记管理办法1998 年 2 月 12 日颁布 矿产资源开采登记管理办法1998 年 2 月 12 日颁布 探矿权采矿权转让管理办法1998 年 2 月 12 日颁布 1 . 探矿权的取得 煤炭企业持经过发展计划委员会批准的项目建议书申请探矿 权探矿权由国土资源管理部门审批 1申请人向国土资源管理部门提交探矿申请报告并出具以 下资料申请登记书和申请的勘探区块范围图勘探单位的资 格证件复印件勘探工作计划勘查合同或委托勘查的证明文件 勘查实施方案及附件勘查项目资金来源证明国务院地质 矿产部门规定提交的其他资料 2国土资源管理部门与煤炭管理部门交换意见 3国土资源管理部门审查申请材料 4国土资源管理部门在接到提交的探矿申请报告后 40 天内 做出准予勘查登记或不准予勘查登记的决定对准予勘查登记的颁 发勘查许可证对不准予勘查登记的说明理由 3 2 . 采矿权的取得 采矿权由国土资源管理部门审批 1申请人向国土资源管理部门提交采矿申请报告并包括以 下资料申请书和矿区范围图采矿权申请人资质条件的证明 矿产资源开发利用方案依法设立矿山企业的批准文件开 采矿产资源的环境影响评价报告国务院地质矿产部门规定提交 的其他资料申请开采国家规划区或者对国民经济具有重要价值的 矿区内矿产资源和国家实行保护性开采的特定矿种的还应当提交 国务院有关主管部门的批准 2国土资源管理部门与环境保护煤炭管理部门交换意见 3国土资源管理部门全面审查申请资料 4国土资源管理部门在接到采矿申请报告后 40 天内做出准 予开采登记或不准予开采登记的决定对准予开采登记的颁发采矿 许可证对不准予开采登记的说明理由 3 . 探矿权与采矿权的转让 1探矿权人或采矿权人在申请转让探矿权或采矿权时应当 向国土资源管理部门提交下列资料转让申请书转让人与受 让人签订的转让合同受让人资质条件的证明文件转让人具 备转让条件的证明矿产资源勘查或者开采情况的报告审批 机关要求提交的其他有关资料国有矿山企业转让采矿权时还应 当提交有关主管部门同意转让采矿权的批准文件 2资源管理部门审查申请资料 4 3国土资源管理部门在接到转让申请报告后 40 天内做出 准予转让或不准予转让的决定并通知转让人和受让人 二土地使用权的取得和转让 煤矿建设用地必须符合当地的土地利用规划并经过土地主管 部门的批准取得土地使用权的途径主要有两种一种是行政划拨 仅限于能源交通国防和军事设施建设另一种是建设征地 既通过租赁的方式取得土地的使用权这种方式业主必须交纳两笔 费用第一笔费用是业主按照中国政府的规定的标准或收费内容 一次性地交纳征地费用以安置现土地使用权益人的生产和生活 第二笔费用是业主每年向当地政府交纳土地使用费由于煤矿建设 项目用地面积比较大所以必须经过国家土地管理部门或省区 市级土地管理部门的批准对基本农田列入保护区范围不论 面积大小都必须报请国家土地管理部门审查由国务院审批对 一般耕地面积在 35 公顷以下须报请省区直辖市土地管理 部门审查由省区直辖市人民政府审批面积在 35 公顷以上 时须报请国家土地管理部门审查由国务院审批对其它土地 面积在 70 公顷以下须报请省区直辖市土地管理部门审查 由省区直辖市人民政府审批面积在 70 公顷以上时须报请 国家土地管理部门审查由国务院审批 煤矿建设用地一般不允许转让确需转让时也必须报土地管 理部门批准而且转让费归国家所有 三煤炭资源勘探程度的分类 5 1999 年 6 月新的固体矿产资源/储量分类标准颁布并实施以 后中国煤炭资源勘探阶段和储量划分已同国际标准接轨煤炭资 源勘探分为预查普查详查和勘探四个阶段对应联合国国际储 量/资源分类框架中的踏勘普查一般勘探和详细勘探煤炭资源/ 储量可分为储量基础储量资源量三大类十六种类型详见下表 固体矿产资源/ 储量分类表 查明矿产资源潜在矿产资源 地质可靠程度 分类 类型 经济意义 探明的控制的推断的预测的 可采储量111 基础储量111b 预可采储量121预可采储量122 经济的 基础储量121b基础储量122b 基础储量 2M11 边际经济的 基础储量 2M21 基础储量 2M22 资源量 2S11 次边际经济的 资源量 2S21 资源量 2S22 内蕴经济的 资源量 331 资源量 332 资源量 333 资源量 334 注表中所有编码111334第 1位数表示经济意义1经济的2M边际经济的2S 次边际经济的3内蕴经济的经济意义未定的第 2 位数表示可行性评价阶段1可 行性研究2预可行性研究3概略研究第 3 位数表示地质可靠程度1探明的2控 制的3推断的4预测的b未扣除设计采矿损失的可采储量 二审批投资建设煤矿的相关条件以及投资管理体制的改 革取向 投资煤矿建设项目需要具备下列条件才能开工建设 1. 批准的项目建议书立项由政府计划管理部门审批 6 2. 探矿权勘查许可证采矿权采矿许可证的取得国 土资源管理部门审批 3. 批准的项目可研报告由计划委员会审批 4. 批准的环境保护评估报告环境保护管理部门 5. 批准的项目开工报告由计划委员会审批 以上 5 项中立项最为重要它是煤矿建设项目投资管理体制的 核心内容对不同规模煤矿建设项目立项审批规定为矿区设计能 力 200 万吨/年及以上矿井露天矿60 万吨/年及以上的煤矿项 目由省区市计委上报国家计委由国家计委审批矿区 200 万吨/年以下矿井露天矿60 万吨/年以下的由省区市计 委审批 对规模较大的煤矿建设项目今后还要有安全评估报告可能 由煤矿安全监察部门审批 三煤矿建设的指导方针技术政策和设计规范项目建 设程序和设计文件 一煤矿建设指导方针 我国现阶段煤矿建设指导方针是稳定东部地区煤炭生产规模 重点开发晋陕蒙地区煤炭资源调节全国供需平衡积极开发西南 区适当开发新甘宁青重点开发低硫低灰和高发热量的优质动 力煤 二煤炭工业技术政策和设计规范 1. 煤炭工业技术政策 7 煤炭工业技术政策是原煤炭工业部 1987 年颁发的目前煤炭行 业主管部门正在组织有关机构修订煤炭工业技术政策的宗旨是为 实现经济体制和经济增长方式的根本转变适应市场经济条件下煤 炭生产建设的要求实施科教兴煤合理开发利用和保护资源贯 彻并落实煤炭法实现煤炭工业持续稳定健康发展 其主要内容有煤炭资源的勘探和开发煤矿的建设和生产 机械化及装备煤矿地面设施技术改造安全生产和劳动保护 环境保护和洁净煤技术科技与培训现代化管理 2. 煤矿设计规范 中国现行的煤矿设计规范是原煤炭工业部 1994 年发布的主要 内容包括矿区总体设计规范矿井设计规范露天煤矿工程设计 规范选煤厂设计规范矿区机电设备修理设计规范煤矿职业安 全健康专篇规定以及小煤矿设计规定 矿区总体设计规范主要内容有矿区开发煤的洗选与加工矿 区地面总布置与防洪矿区辅助附属企业和设施矿区行政文 教卫生设施及居住区规划矿区地面运输矿区供电矿区信息 网矿区给水排水和供热综合利用安全卫生和环境保护矿 区技术经济 矿井设计规范的内容主要有矿井储量设计生产能力和服务年 限井田开拓及准备井筒井底车场及硐室采煤方法和采掘机 械设备水力采煤煤柱留设与压煤开采井下运输通风安全及 热害防治矿井提升通风排水和压缩空气设备生产矿井改建 8 和扩建地面生产系统工业场地总平面布置和防洪排涝地面运 输供电配电及照明矿井生产监测监控自动化信号通 信和计算机管理地面建筑给水排水供热通风 露天矿设计规范设计主要内容有矿田境界储量计算设计 生产能力开拓方式开采程序开采工艺内部运输排土场 边坡稳定地下水控制防水和排水生产系统供电和配电电 力牵引供电集中控制监测和计算机管理铁路信号通信机 电设备维修露天煤矿地面工业及民用建筑 选煤厂设计规范主要内容有受煤与原煤储存筛分选矸与破 碎选煤工艺和设备脱水防冻与干燥煤泥水处理产品储存 与装车洗矸与煤泥利用计量与煤质检查机电设备修理设施 工业场地总平面布置铁路装卸车站和集配站供配电照明 通信监测和监控给水与排水供热与采暖通风 矿区机电设备修理厂设计的主要内容有修理厂概况各修理 车间工艺总平面布置和运输建筑和结构电气给水和排水 采暖和通风动力站和热力动力管道职业安全卫生环境保护 和综合利用技术经济 煤矿职业安全健康专篇的主要编制内容有矿井概况和安全条 件矿井通风粉尘灾害防治瓦斯灾害防治矿井防灭火矿井 防治水井下顶板冲击地压等其它灾害防治矿井安全监测监控 安全检测和矿山救护队劳动定员和概算露天矿职业安全健康 小煤矿设计规定的主要内容有矿井资源矿井可采井下运 9 输通风与安全提升通风排水和压缩空气设备地面生产系 统总平面布置地面运输供配电及照明自动化监测信号 和通信地面建筑环境保护和综合利用技术经济评价 三煤矿基本建设程序 目前中国煤矿基本建设的程序是矿区总体规划设计煤矿项 目预可行性研究报告或项目建议书煤矿项目可行性研究报 告煤矿初步设计施工准备施工图设计施工竣 工验收 1. 矿区总体规划设计按照矿产资源法和煤炭法的规 定煤炭资源开发应根据国民经济和社会发展计划编制矿区总体规 划矿区总体规划属政府行为由省区直辖市计委委托设计 部门编制同地区规划结合比较紧密经国家计委审查批准以后 矿区总体规划是矿区开发的指导性文件投资者必须在矿区总体规 划指导下从事资源开发和生产经营 可作为煤矿建设项目建议书 即 预可行性研究报告编制的依据 2. 项目建议书即预可行性研究报告根据矿区总体设计确 定的井田范围和建设规模由建设单位或由建设单位委托的设计咨 询机构对建设项目的内外部条件产品市场和技术经济可行性等 主要问题进行研究重点解决项目通过产业政策产业布局和大的 供需平衡根据建设规模大小由国家计委或省区直辖市计 委组织审查批准立项并将作为项目可行性研究报告的设计依据 3. 煤矿建设项目可行性研究报告 10 根据项目建议书确定原则和审查意见对煤矿项目的技术方案 开采工艺和等进行详细的技术论证并对项目的技术经济可行性进 行分析确定项目法人由国家计委或省区直辖市计委组织 审查批准将作为项目初步设计的依据 4. 煤矿建设项目初步设计根据批准的可行性研究报告由业 主通过招标等方式进行的单项工程初步设计其深度为确定设计方 案和重大技术原则满足主要机电设备器材订货征地要求作 为施工图设计施工组织设计施工准备和生产准备的依据编制 概算且用于基建投资控制年度计划安排从这一阶段及以后的设 计一般不经过国家审批 5. 施工准备包括征地三通水电路工程一平平 整场地设备材料定货施工招标等 6. 施工开工报告批准后由建设单位委托施工单位或总承包 单位按照施工组织设计施工 7. 项目竣工验收是全面考核建设工作检验是否符合设计要 求和工程质量促进项目及时投产发挥投资效果大中型基建项 目由国家计委或国家计委委托主管部门地方主管部门组织验收 四国家对煤矿生产经营的监督 一国家依据下列法规对煤炭生产经营进行监督 煤炭法1996 年 12 月 1日施行 安全生产法2002 年 11 月 1 日施行 劳动法1995年 1月 1日施行 11 矿山安全法1993年 5月 1日施行 煤炭生产许可证管理办法1994年 12月 20日颁布施行 乡镇煤矿管理条例1994年 12月 20日颁布施行 煤炭经营管理办法1999年 6月 22日发布施行 煤矿安全监察条例2000年 12月 1日施行 煤矿安全规程2001年 11月 1日发布施行 职业病防治法2002年 5月 1日施行 尘肺病防治条例1987年 12月 3日施行 土地复垦规定1989年 1月 1日施行 煤炭工业环境保护暂行管理办法煤生字[1994]555号 二国家对煤矿进行生产经营监督的部门 政府经贸管理部门及所属煤炭管理部门主要依据煤炭法煤 炭生产许可证管理办法乡镇煤矿管理条例煤炭经营管理办法 土地复垦规定及煤炭工业环境保护暂行管理办法等对煤炭企业的 生产经营和环境保护保护进行监督国家煤矿安全监察局垂直领导 的地方煤矿监察部门依据安全生产法劳动法矿山安全法煤 矿安全监察条例煤矿安全规程职业病防治法及尘肺病防治条例 等对煤矿安全及劳动保护进行监督 五煤炭生产企业的财税制度 一财政制度 目前仍然保留的财政制度有 1. 对原国有重点煤矿的亏损补贴 12 计划经济体制时期由于国家对煤炭价格的限制国家每年从 中央财政拿出一笔资金对原国有重点煤矿补贴1994 年税制改革后 煤炭企业税赋增加 17.1 亿元对这部分税额国家实行定额返还 纳入原国有重点煤矿亏损补贴使 1995 年补贴总额达到 27.1 亿元 1998 年国有重点煤矿下放地方管理国家继续保留亏损补贴同时 增加 10 亿元使得由中央财政每年补贴额达到 37.1 亿元 目前原国有重点煤矿仍代替政府承担部分社会职能每年需要 支付大量资金因此继续保留亏损补贴是合理的和必要的 2. 原国有重点煤矿的养老保险基金补助 从 2000 年起中央财政每年拿出 57 亿元补贴国有重点煤矿 退休职工养老金 3. 针对原国有重点煤矿的国债补助金 为加强原国有重点煤矿安全设施建设和技术改造2001 年年国 家开安排国债补贴 5.4 亿元贴息贷款 7.9 亿元但这一政策不是连 续的要根据情况定 二税收制度 1. 增值税 中国 1994 年进行税制改革实行以增值税为主的流转税制改 革后取消了产品税煤炭产品增值税率定为 13 由于煤炭企业进项税低于一般加工企业目前按 13计征增值 税后总体税赋仍高于其它行业因此专家建议国家将煤炭企业 的增值税率由目前的 13调整到 810 13 2. 关税 关税为中央税 目前 中国进口动力煤关税为 6 炼焦煤为 3 煤炭出口免征关税出口环节增值税退税率 13 中国进口煤矿机电设备的关税目前已降到 15加入 WTO 后 2005 年进口关税降到 10.21从美国进口为 8.652008 年降 到 9.44 3. 企业所得税 新税制对所有内资企业实行 33的统一税率中央企业所得税 为中央税地方企业所得税为地方税 4. 资源税和资源补偿费 资源税是为了调节资源极差收益对资源产品征收的税煤炭 资源税率为 0.30.5 元/吨煤 煤炭资源补偿费率为 1 所得收入中央与地方分成 中央与省 市为 55中央与自治区 46此项收入纳入政府预算主要用于资 源勘查企业缴纳的资源补偿费可列入成本 5. 税收优惠 1外商投资开发西部地区非油气矿产资源 2000 年 10 月国土资源部发布施行鼓励外商投资开发西部 地区非油气矿产资源的规定 外商独资或与中方合资合作开采外商投资产业指导目录 中鼓励类矿产免缴矿区使用费 5 年 外商投资企业综合利用矿产资源减半或免缴资源补偿费一 14 年免缴2年减半缴纳探矿权使用费和采矿权力使用费 2 外商投资勘探开发煤层气 1996 年 7 月 5 日财政部和国家税务总局发出通知规定暂 按 5税率征收增值税暂不征收资源税累计产量不超过 2000Mm3 免征资源补偿费 3 利用煤矸石粉煤灰制建材 1995 年 4 月 28 日财政部国家税务总局发出通知规定 对生产原料中参有不少于 30的煤矸石粉煤灰燃煤锅炉底渣的 建材产品的企业免征增值税 六关闭破产关井压产的基本情况和相关政策 一国有煤矿关闭破产 在近 600 多处原国有重点煤矿中资源枯竭成本畸高亏损 严重扭亏无望和高灰高硫不符合国家环保政策产品无市场的 煤矿 120 多处生产能力约 9000 万吨1998 年生产煤炭 5000 多万 吨亏损 35亿元 1999 年以来经中国政府批准关闭破产的项目 65 个核定生产 能力 4028 万吨1998 年实际产量 2479 万吨到 2001 年 10 月底 煤炭行业实施关闭破产项目 65 个共核销呆坏帐 90 亿元用于安 置职工费用 120 亿元涉及职工 52 万人由于工作稳妥操作规范 基本保持了社会稳定 国家对关闭破产煤矿的主要政策措施有职工安置退休 人员社会保险矿办学校医院等单位补贴债务处理关 15 闭破产费用来源 二关井压产 为了调整煤炭工业结构实现煤炭总量基本平衡建立正常的 煤炭生产经营秩序中国政府于 1998 年做出了关井压产的重大 决策整顿非法和布局不合理小煤矿经过近三年的艰苦努力全 国总共关闭了小煤矿 6 万余处1997 年小煤矿总数最多达到 8.2 万 个经过关闭减少到 2.3 万个产量也由最高的 6.2 亿吨下降到 2 亿吨左右通过实施关井压产和关闭整顿取得了明显的成效一 是各类煤矿初步走上了依法办矿依法管矿的轨道在全国范围内 已基本消灭了无证小煤矿二是煤炭生产结构逐步改善原国有重 点煤矿地方国有煤矿和乡镇煤矿的产量比例由过去的 424 变为 622三是煤炭经济状况趋于好转原国有重点煤矿亏损额逐年下 降由 1998 年的 40.18 亿元减少到 2000 年的 27.38 亿元2001 年 基本实现全行业整体扭亏为盈