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国有煤矿建设模式探析 傅志明 中国谋炭经济学院 烟台2 6 4 0 0 5 摘要 我国国 有煤矿的建 设模式是在计划经济时期形成的， 存在业主职能虚化、 缺乏必要的竞争、 内部协调困难、 运行效率与效益低下等问题， 必须加以改革。改革的模式主要有两个一是内部市场化运 作模式， 二是公司 制改造模式。内 部市场运作模式从长远来看只是一种过渡模式， 存在其自 身难以解决的 问题。公司制模式是国有煤矿建设模式与运行机制改革的必由之路。 关扭词煤矿津设模式 I DE AL MOD E T O D E V E L OP S T A T E- OWN E D C OA L MI NE S I N C HI NA F u Z h imi n g C h i n a C o a l E c o n o m y C o l le g e 2 6 4 0 0 5 A b s t r a c t ; Wi t h d i s a d v a n t a g e s s u c h a s u n d e a r r e s p o n s i b i l i t y , la c k o f c o m p e t i t i o n , p o o r e f f i c ie n c y a n d lo w e o o n a n i c b e n e f i t , t h e A d m o d e b u il t u p in t h e s t a g e o f p l a n n e d e con o m y f o r d e v e l o p m e n t o f co a l m i n e s b e c ca n m d a y b y d a y u n a p p l i c a b le i n t h e n e w s t a g e o f m a r k e t e m n n n y 丁 h e p a p e r a n a l y s e s s e v e r a l p os s i b i l i t i e s o f r e f o r m i n g t h e o l d m o d e a n d ro o n e s to t h e co n c lu s io n t h a t t h e co n f ig u r a t io n 。 「 “ in c o r p o r a t io n “ co n fo r m in g t o i n t e r n a t io n a l o r g a n iva t io n a l ru les is t h e id e a l m o d e i n t h e f u t u r e t o d e v e lo p s t a t e - o w n e d c oal m i n es i n C h i n a K e y w ord s ; C o a l mi n e , C o n s t ruc t io n , Mo d e 我国国有煤矿的建设模式是在计划经济时期形 成的，随着经济体制改革的逐步深人，其缺陷已越 来越明显。近年来不少企业都在积极探索与社会主 义市场经济相适应的煤矿建设模式，取得了一些成 功经验， 但也存在一定的局限性，特别是还有许多 企业仍未摆脱传统模式的束缚。本文通过对传统煤 矿建设模式及近年来出现的新模式的总结性分析， 试图明确国有煤矿建设模式改革的关键及方向。 1 传统建设模式 我国国有煤矿传统建设模式概括地说就是建 设期 投资期与生产运营期 回收期截然分开， 分由两套机构、两套人马负责。建设期的组织管理 机构只负责矿井的建设，不负责矿并建成后的生产 经营; 生产运营期的组织管理机构则只负责矿井建 成后的生产经营，而不负责矿井建设。 一般来讲，矿井建设期的组织管理工作由筹建 处和矿务局 集团公司基建处 或基建部共同 负责， 二者都是矿务局 集团公司 的职能管理部 会， 而且澳大利亚也希望中国在澳国加强勘查、发 展矿业。此外， 澳大利亚的铜消费量较低，大部分 产品均为出口换汇， 其需要寻找合适的市场和贸易 伙伴， 这为我国利用其铜产品创造了条件， 我国可 抓住这一大好时机，根据自己的需要和实际国力， 通过签定购买铜精矿的长期贸易合同增加进口量。 . . .. .考文狱 〔 日叶卫平 . 环印度洋经济日与中国企业 汇 M」. 北京中国经 国有傲矿班设植式裸析 济出版社，1 9 9 7 . 2 〕亚洲太平洋地区经济研究所 . 亚太经贸事典 〔 M〕 北京 中国对外经济贸易出版社，1 9 9 2 收稿 日期2 0 0 0年 1 1月 1 0日 〔 作者简介〕张华中国国土资源经济研 究院，高级经济师学士学位主要从事资源经济 管理研究工作 兀丁一 门。所不同的只是筹建处是矿务局 〔 集团公司的 派出机构是专为筹建新矿井而成立的临时性机 构;而基建部则是矿务局 集团公司管理基本建 设的正式的职能部门，是常设机构。筹建处作为建 设单位派驻现场的总代表，负责矿井建设的现场管 理、协助基建部门组织工程开工及施工监督与验 收、协调与地方的关系以及设计、建设、施工等单 位关系的协调和综合管理工作;基建部门负责工程 设计方案及概预算的确定、建设项目计划管理、财 务管理、技术指导、审查、验收及工程质量的监督 与处罚等。 除筹建处和基建部以外，近年来许多企业在矿 井建设中还引人了外部监理机构，承担施工和保修 阶段的监理工作。这可以说是在旧体制下引人的新 机制。如图 1 所示。 图 l 国有饭矿传统邃设桩式 2 传统建设模式的运行机制 按照传统的分两阶段运行的模式，新建矿井不 是作为一个经济实体运行，只能算是矿务局 集团 公司的一个建设项目。只有当建设工程完成，办 理完矿井移交手续，负责矿井生产运营的机构和人 员进人以后，才能算是一个相对独立的经济实体。 但那时将以什么样的机制运行，是作为矿务局 集 团公司的一个生产矿井 二级法人 ，还是作为 矿务局 集团公司的一个分公司，或者作为矿务 局 集团公司的一个子公司运行，现在尚不能确 定。今后将由谁来负责该矿井的生产经营，在建设 阶段是不明确的。这就是说，在建设期和生产运营 期，新建矿井的业主可能是同一个单位，也可能不 是同一个单位。 按照这种建设管理模式。有三种可供选择的运 行机制 一是矿务局 ‘ 集团公司行使业主职能，筹建 处和基建部都只作为一般性的管理机构; 二是筹建处代表矿务局 集团公司行使业主 7 6 的职能，基建部作为一般性的管理机构，行使技术 指导与监督等管理服务职能; 三是作为矿务局 集团公司的一个职能部 门，基建部对所有基建工作具有实质性的管理权， 筹建处只是在名义上代表矿务局 集团公司行使 业主的职能，既没有工程建设的主要决策权，又不 能真正承担起业主的责任 3 传统煤矿建设模式与运行机制存在的问题 国有煤矿传统建设模式和运行机制存在许多问 题，主要表现在以下几个方面 1 业主职能虚化。一个矿井分两阶段运行是 典型的计划经济管理模式，与市场经济条件下煤炭 企业的性质和职能是不相适应的。计划经济时期企 业只是一个生产单位，矿井建设与生产是企业的两 项不同性质的工作，分由两套机构和人员负责从专 业化分工的角度来讲是必要的，有其合理性。 在市场经济条件下，企业的性质和职能已发生 了很大的变化，已不再是只具有生产职能的生产单 位，而是具有经营职能的法人实体。矿井建设与生 产都是企业的经营活动，从这一点来看它们是同一 性质的，都要服从一个共同的目 标获得最大的 经济效益。因此，在建设阶段就应当考虑今后的生 产经营，应当为今后的经济效益负责。这只有在两 阶段都由一个利益主体业主来负责的情况下才 能做到。若把它们分为两个阶段，由两套有着不同 利益点的机构和人员负责，两个阶段的机构和人员 都只对自己那个阶段负责，对另一阶段的工作不承 担 也不应承担责任。建设期的人只负责矿井的 建设，对矿井建成后能否如期收回投资并获得较好 的经济效益不承担责任;生产运营期的人则只负责 矿井建成后的生产经营，对建设期的投资是否合理， 是否与生产经营实际相符也不承担贵任。其结果必 然是没有人对该矿井的整体经济效益负责， 没有人 真正代表业主，完整地行使业主的职能。这就很难 保证在实际运行中不偏离经济效益最大化的目 标。 在传统的矿井建设模式下， 业主职能虚化还不 仅仅是由于矿井建设和生产运营分两阶段运行造成 的，建设阶段的实际运行机制也是导致业主职能虚 化的一个重要因素。筹建处作为矿务局 集团公 司的派出机构，名义上代表业主，行使业主的职 能，这就等于矿务局 集团公司的任何其它部门 和人员都不再行使业主的职能，也不承担相应的责 任。而筹建处实际上往往并不具有实质性的管理 权， 那么它又怎样去行使业主的职能呢筹建处不 能行使业主的职能，矿务局 集团公司的其它部 中国矿业2 0 0 1 年草 1 0 .策1 期 门和人员又没有相应的责任，业主的职能就必然会 虚化。 2 缺乏竞争。各单位之间缺乏必要的竟争， 是传统矿井建设摸式和运行机制存在的第二方面问 题。这有几方面的原因首先是没有建立起有效的 竞争机制，难以产生竞争。这主要是由于业主职能 虚化，责任不明确，缺乏强有力的约束机制。各权 力部门 利益主体对建设效益的责任不明确， 它 们各自的利益与建设效益又没有十分紧密的联系， 因而既没有组织竞争的责任，也没有对竟争的内在 需求，也就不会自觉地建立竞争机制和组织有效的 竞争。 二是在矿务局 集团公司下属的施工单位业 务较少，吃不饱饭的情况下，为了照顾这些单位， 在选择施工单位时，实际上也很难贯彻竞争原则。 特别是在矿务局 集团公司基建部对矿井建设具 有实际管理权，而各施工单位又归基建部管的情况 下，就更加难以贯彻竞争原则了。 三是责、权、利不统一，管理不到位。为了照 顾矿务局 集团公司自己的施工单位，在一定程 度上排除了外部竞争，并不等于不能够组织有效的 内部竞争。改革开放以来许多企业 包括煤炭企 业的实践证明，在企业内部是完全可以贯彻市场 竞争原则的。关键是能否做到责、 权、利相统一， 管理到位。如前所述，在传统的矿井建设模式下， 由于业主职能的虚化，新建矿井的各个管理部门 责、权、利不统一，管理难以到位，因而在缺乏外 部竞争的情况下，就难以组织起有效的内部竞争。 四是随着煤炭企业经济效益不断下滑，矿务局 集团公司的建设资金经常不能如期到位，长期 拖欠施工单位的工程款， 影响了在施工单位中的信 誉，即使出台一些鼓励竞争，加强约束的措施，也 难以收到应有的效果。 3 内部协调困难。在传统的矿井模式和运行 机制下，由于筹建处是矿务局 集团公司的派出 机构，因而名义上设计单位、施工单位、监理单位 应当对筹建处负责，由筹建处对其是否履行合同规 定的义务， 是否应当获得相应的回报做出评价。当 矿井建设过程中出现问题时，无论是业主方面的问 题，还是设计单位、施工单位、监理单位三者的问 题，都应由筹建处统一协调。但由于筹建处只具有 名义上的业主职能。没有实质性的权力，对设计单 位、 施工单位和监理单位不具有实际上的约束力， 其决定对它们缺乏权威性，它们也就不会对其负 责。基建部由于对建设项目 具有实际管理权， 对设 目有傲矿睡没恤式裸析 计单位、 施工单位和监理单位有较强的约束力， 其 决定对它们具有权威性，却不履行业主的职能。而 筹建处与基建部二者关系与职责定位常常是不够明 确、合理。当出现问题需要协调时，筹建处很难发 挥真正的作用。其结果不仅导致建设单位与施工单 位、监理单位及设计部门的关系紧张，而且使得筹 建处加强现场管理，提高单进水平，提高工程质 量，加快建设速度的措施难以落实，同时也相对导 致筹建处的工作缺乏主动性。 4 效率与效益低下。以上几个方面因素共同 作用的结果，就导致在矿井建设中存在的一些问 题，如建设资金短缺的问题、各方面关系不顺的问 题、工农关系的问题，以及现场管理中的一些问 题，都长期得不到解决，工程进展缓慢，单进水平 低，工程质量不稳定。1 9 9 8年开工建设的某矿， 设计能力6 0 万t ，主井深 1 9 8 m，由于采用传统的 矿井建设模式，效率和效益都较为低下。到 1 9 9 9 年底已建设了 1 7 个月，仅完成建设总投资的不到 3 0 ，每米进尺费用高达1 . 1 万元之多。与其同年 开工建设的淄博矿务局岱庄矿，设计能力1 5 0 万t , 井筒深4 5 0 m, 2 4 个月就建成投产，比计划提前4 个月。工程造价比预计降低将近 1 0 ，每米进尺 费用只有9 5 0 0 余元。虽然不同的矿井由于地质条 件等不同，每米进尺费用有一定的不可比性，但工 程造价偏高是客观的。二者建设效率的差别十分明 显，投资效益也就不可同日而语了。 要解决上述问题，就必须改革传统的矿井建设 模式，构造新的以市场为导向的矿井建设模式与运 行机制。这种新型的矿井建设模式与运行机制必须 具备以下职能 ①能够真正建立起业主负责制，克服因业主职 能虚化所带来的一系列问题; ②能够真正贯彻市场竞争原则，建立起有效的 竞争机制，提高矿井建设效率和效益水平; ③有利于理顺与设计单位、 施工单位、监理单 位之间的关系，加强现场管理，提高单进水平和工 程质量; ④有利于协调与矿务局 集团公司其它单位 之间的关系，为新矿井的建设与建成后的生产运营 创造良好的环境条件。 4 煤矿建设模式与运行机制选择的趋势同类 的成功经验 实践证明。 传统的矿井建设模式与运行机制已 经不能适应市场经济条件下煤炭企业经营与发展的 需要，必须加以改革。从国内其它企业的改革实践 7 7 来看，煤矿建设模式与运行机制的选择主要有两种 趋势一是在保持现行的企业基本管理制度不变的 情况下， 在企业内部引人竞争机制， 实行内部市场 化运作;二是按照公司制模式，建立起符合现代企 业制度要求的内部运行机制。 1 内部市场化运作模式 所谓企业内部市场化运作， 就是在企业内部引 人市场竞争机制，将各业务部门变为市场主体，部 门间的业务关系变成市场化的交易关系。这里主要 涉及到三个问题一是明确内部市场的市场主体， 也就是要将企业内部的各个利益主体转化为权责明 确的盈亏责任主体;二是建立起内部市场关系， 将 企业内部各单位的关系都转化为交易关系;三是建 立起一整套能保证各市场主体真正履行市场主体职 责的市场规则，也就是建立起强有力的激励机制与 约束机制。 淄博矿务局岱庄煤矿的建设采用的就是这种模 式。其具体形式就是实行集体承包， 通过内部承包 合同将淄博矿务局和岱庄煤矿筹建处确定为岱庄煤 矿建设的需求主体和供给主体，明确双方各自的权 利和责任，并规定了一系列的考核与处罚条款。筹 建处作为业主的全权代表面对设计单位、施工单位 和监理单位，与它们签订合同并组织实施。实践证 明这种模式是行之有效的。其成功的关键不在于实 行了承包制，而在于真正实行了内部市场化运作， 将各个利益主体转化为了权责明确的盈亏责任主 体，并赋予了相应的权力，使责、权、利统一了起 来，从而保证了业主职能的落实。 2 公司制模式 所谓公司制模式，就是按照公司法的规定，从 筹建时起，就将新建矿井作为一个法人实体进行运 作。这主要涉及以下几个问题一是明确产权关 系，也就是要确定新建矿井的所有权和法人财产权 归谁所有，他们与矿务局 集团公司是什么关 系;二是在企业内部要建立起法人治理结构，成立 股东大会、董事会、监事会，并由董事会聘请总经 理负责公司的经营。 按公司制模式，矿井建设和生产运营就不再分 为两个阶段运行了，矿井建设也不再由矿务局 集 团公司的派出机构筹建处负责，而是由新成 立的公司 矿务局 集团公司的分公司或子公 司负责。新成立的公司也不仅仅只是在建设阶段 代表矿务局 集团公司履行业主职能的临时性机 构，而是真正的业主，全面履行业主职能，自然就 不会出现业主职能虚化的问题 5 公司制模式是国有煤矿建设模式改革的必由之 路 从长远来看，内部市场化运作模式只是一种过 渡模式。它有三个方面的问题难以解决 一是仍实行矿井建设与生产经营分两阶段运行 的模式，筹建处作为业主的全权代表只对建设期的 效率和效益承担责任，对矿井建成后的生产运营不 负责，因而也就不承担投资风险，业主职能仍存在 一定程度的虚化。 二是内部市场化运作模式中的市场主体、 市场 关系、 市场规则等都只是暂时性的，甚至是一次性 的，能否长期运作下去，以及在实际运作中能否真 正贯彻市场原则，取决于企业领导的素质与水平， 具有不确定性。 三是由于具有不确定性，因而要真正实行内部 市场化运作，往往需要付出较高的管理成本，特别 是运作中的监督、控制及制度维护成本。 公司制是企业制度的现代形式，是经过世界各 国的企业管理实践证明的、与现代市场经济的特征 相适应的企业组织模式。按照 公司法的要求， 建立起符合现代企业制度要求的内部运行机制，不 仅可以解决国有煤矿传统建设模式与运行机制所存 在的问题，而且还能避免出现企业内部市场化运作 可能会出现的问题。这也是国有企业管理体制改革 的最终目 标。因此，我们认为，实行公司制模式是 国有煤矿建设模式与运行机制改革的必由之路。 ...... 收稿日期2 0 0 0年9月2 5日 〔 作者简介〕 傅志明中国煤炭经济学院管 理学副教授 产 / F7 ff彦 2/ 世穿 尹廖犷尹矛履尹 中国矿业 2 0 0 1 年第 1 00分 I 翻 一一一一一--一一一一--一-，---一 一