公共危机管理--转型期中国面临的挑战.ppt

公共危机管理--转型期中国面临的挑战薛澜清华大学公共管理学院院长二OO九年八月十一日,讲座提纲,一、危机管理的基本概念二、中国转型期危机的特点及其原因三、中国现代危机管理体系建设四、提高危机管理能力的战略途径,危机管理的基本概念,研究危机管理－现代社会发展，风险因素增加古巴导弹危机1962年10月16－28日）；俄罗斯切尔诺贝利核电站事故（1986年4月26日）；美国911恐怖袭击（2001年9月11日）；SRAS病毒在全球的传播（2002年底到2003年夏秋）研究危机管理－降低危机对社会造成的损失危机事件的发生是不可避免的吗如果危机事件发生，如何尽可能减少损失,→,危机的定义,解文说字危险＋机遇；国外文献对一个社会系统的基本价值和行为准则产生严重威胁,并且在时间压力和不确定性极高的情况下,必须对其作出关键决策的事件.国家预案突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、重大财产损失、重大生态环境破坏和对全国或一个地区的经济社会稳定、政治安定构成重大威胁和损害、有重大社会影响的涉及公共安全的紧急事件。,危机的分类,综合分类从危机事件涉及的领域及其应对能力综合分类国家总体应急预案中的主要分类；外交危机、军事危机、政治危机等等。原因分类从危机事件产生的基本原因分类自然危机由于自然因素产生的人为危机由于人为因素产生的结构分类从危机事件中的利益结构分类结构良好危机事件中的主体各方基本利益一致；结构不良危机事件中的主体各方基本利益冲突。,危机的综合分类,各类危机事件的关联,各类事件的相互关联、影响、和渗透，往往主要事件发生后导致次生、衍生事件；今年5月12日汶川地震后形成的堰塞湖造成新的威胁；一些缓慢的小型事件可以累积成为重大突发事件太湖蓝藻事件；阜阳奶粉事件；,危机的特点,高度不确定性原因、后果、影响因素SARS是细菌还是病毒传播途径（见下图）潜伏期传染性汶川地震救助初始阶段各地震波及地区灾情如何高度的危险性对生命财产等有形或无形的财富的威胁高度的紧迫性911恐怖袭击事件两架飞机袭击世贸大厦双塔事件的独特性（多样性）水灾、地震、恐怖袭击信息不全、信息不准、信息不及时危机对通讯系统的破坏；人为的信息隐瞒扭曲；,→,,CumulativeNumberofProbableCasesofSARSinChinaNovember,2002-July14,2003,,危机的生命周期,国际经验将危机事件划分为不同的级别，从而采取不同的应急措施，这是各国应急管理的共同经验。美国、日本、俄罗斯都有各自的分类标准。分级标准事件的危害程度；政府的控制能力。事件等级与预警等级二者密切相关但不同,危机的分级,中国突发公共事件四级响应机制,若干概念的辨析,灾害和灾难（hazard/disaster）－损失发生方式有不确定的因素；演变过程不确定性较低；后果损失比较严重。突发事件和紧急状态（emergency）－发生方式发生方式突如其来，事先难以预料；演变过程后果危害程度有可能很大，但也有可能有限。危机（crisis）－全过程发生方式不确定性很强演变过程十分紧迫事件后果危害程度很高,二、中国转型期危机的特点及原因,中国目前危机事件的特点频次增加各种安全事故、群体事件、自然灾害等发生的次数在不断增加；规模变大重大生产事故、重大群体性事件等；暴力性加强藏独分子暴乱事件、疆独分子袭警事件；波动方式多元单一领域→多元领域；地方→国家→区域；国际化程度提高SARS、禽流感、吉化事故、拉萨暴乱、汶川地震,中国转型期危机事件产生的原因,人与自然关系失调由于特有的地质构造条件和自然地理环境，我国是世界上遭受自然灾害最严重的国家之一；例如，我国20世纪6级以上地震袭击的省份达28个6.0-6.9级＝380次7.0-7.9级＝65次8.0-8.5级7次8.5级2次死亡人数59万人伤残人数76万人直接经济损失＝数百亿元间接经济损失＝数千亿元全球生态环境恶化，也加剧了自然灾害发生的频率和破坏程度，且灾害地域分布不均匀；,→,接上中国转型期危机事件产生的原因,许多传统的传染病仍未得到有效的遏制活动性肺结核患者450万，每年死亡13万；慢性病毒性乙性肝炎患者2000万；434个县存在血吸虫疫情，6500万人受到威胁，患者84万。新型疾病（医疗问题）成为人类社会安全的新威胁新型病种SARS，疯牛病等（见禽流感病毒图）爱滋病病毒感染者84万；超级病菌抗－抗生素病菌（每年8万人死于滥用抗生素）。,社会转型带来利益矛盾和价值冲突近年来违法犯罪趋势（见图）；近年来信访量剧增（见图），上访事件频繁不断；公安部长周永康2005年7月5日在全国政协常委会上说，群体性事件从1994年的1万次剧增为2004年的7.4万次;事件原因大都与征地拆迁、改制下岗、地方司法不公、腐败、环境污染等相关。,接上中国转型期危机事件产生的原因,中国刑事和治安案件1981-2004）,附图我国信访量的增长幅度,,经济体制转轨带来社会运行体系失范转型期制度漏洞和管理真空造成生产事故频发，自然灾害应对不力，带来生命财产重大损失每年发生各类事故100万起左右，死亡近14万人，因工伤残人数约70万人，每天因事故死亡380多人，受伤1900多人；对社会监管体系中重视不够，投入不够由于医疗体制弊病、企业缺乏诚信、医药食品监管漏洞等问题引起的公共卫生突发事件三鹿奶粉事件，“齐二药”事件，“欣弗”不良事件,→,接上中国转型期危机事件产生的原因,全球化带来不同国家、不同民族、不同宗教之间的矛盾和冲突据环球时报报道，美国国务院发布的一份报告指出，2004年全球恐怖袭击事件约3200起，其中包括别斯兰人质事件、马德里“311”列车爆炸事件等，2005年首次超过10000起；这些事件的特点是从前线国家和地区到世界每一个角落；从目标明确的绑架暗杀到公共恐怖袭击；恐怖分子动机和手段的多样性给反恐带来的新挑战；.,接上中国转型期危机事件产生的原因,,转型期中国反恐形势的变化社会价值多元和社会矛盾积累，导致个体性与群体性突发恐怖性事件日益增多；中新网报道，2006年，36个重点城市公安特警队处置现场排除爆炸装置案件122起，处置暴力恐怖犯罪案件167起，处置劫持人质案件42起，解救人质96人。境内外非法组织在中国境内出于意识形态、分裂要求、民族宗教问题等选择针对中国公民与社会的恐怖活动；东突组织、藏青会等组织境外各种组织和个人出于经济或政治目的针对中国公民的各种恐怖活动..,国家高度重视应急管理工作,胡锦涛总书记在十七大报告中指出要奋斗就会有困难有风险。我们一定要居安思危、增强忧患意识在报告的其它部分中，分别对公共卫生、生产安全事故，社会稳定，自然灾害等方面的应急工作提出了要求。科学发展观与协调发展统筹城乡发展，统筹区域发展，统筹经济社会发展统筹人与自然和谐发展，统筹国内发展与对外开放加强党的执政能力建设市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、国际事务构建和谐社会－完善社会管理保持社会安定有序完善应急管理体制机制，有效应对各种风险,三、中国危机应对体系的建设,基本框架敏感的危机管理意识完备的危机应对计划坚实的法律行为框架高效的核心协调机构全面的危机应对网络顽强的社会应对能力先进的技术支撑体系,SARS作为中国危机应对体系建设的转折点,“一个民族在灾难中失去的，必将在民族的进步中获得补偿，关键是要善于总结经验和教训”。温家宝总理2003年惊心动魄的抗击非典斗争给我们的深刻启示在全面建设小康社会的进程中，必须牢固确立和认真落实全面、协调、可持续的科学发展观，切实搞好“五个统筹”，构建社会主义的和谐社会；要在全社会建立有效的应急机制。不仅要加快建立突发公共卫生事件应急机制，而且要建立健全其他方面的突发公共事件应急机制，这也是党在十六届三中、四中、五中全会提出的一个重要任务。在吸取SARS危机的沉痛教训后，我国加快了危机管理体系建设。,现状－SARS暴露中国危机管理体系的不足,危机应对比较有力，危机防范重视不够；指挥部模式为主，缺乏应对危机的常设机构；部门、地方各自为战，综合协调不够政治动员能力强，社会动员能力不够；政府提出要求多，资源落实不够；缺乏社会学习机制，总结经验教训不够；如何进一步提高我国危机管理体系的能力,现状－我国危机管理体系建设的工作,观念转变－各级领导高度重视体系建设－“一案三制”预案体制机制法制,观念－国家领导高度重视,温家宝总理在全国应急管理工作会议（2005年7月22－23日）上的讲话应急管理工作是维护国家安全、社会稳定和人民群众利益的重要保障，是履行政府社会管理和公共服务职能的重要内容。各级政府一定要从实践“三个代表”重要思想，从坚持立党为公、执政为民、构建社会主义和谐社会和提高政府行政能力的高度，切实增强责任感、紧迫感，把这项安国利民的大事做好，为全面建设小康社会、加快现代化建设提供一个稳定、安全的社会环境。通过这次会议，要进一步提高认识，统一思想，加强领导，狠抓落实，把全国应急体系建设和管理工作真正落到实处。,危机管理原则（国家总体预案）,以人为本，减少危害居安思危，预防为主统一领导，分级负责依法规范，加强管理快速反应，协同应对依靠科技，提高素质,一案三制是我国危机管理体系的核心,预案国家总体预案、25个专项预案、80个部门预案。地方应急预案、企事业应急预案法制已有相关法律35件、行政法规36件、部门规章55件2007年8月31日，全国人大通过突发事件应对法，并于2007年11月1日正式实施。体制组织体系领导机构、办事机构、专家顾问组机制预测预警、信息报告、应急响应、应急处置、恢复重建、调查评估,中国危机管理体系的建构－国家应急预案,初期准备与动员（2003年-2004年2月）正式起草（2004年3-5月）修改与审议（2004年6月-2005年1月）国务院常会原则通过（2005年1月26）。正式公布和全面实施（2005年7月22－23）。,重点问题突出一案三制（预案；体制、机制与法制）；横向到边（预案是否覆盖全面）；纵向到底（落到实处，制度保障）。总体特点充分吸取古今中外的经验与教训；领导重视、政府主导，同时充分发挥专家的作用；上、下、左、右有机互动；高度关注预案中的各种协调问题。,国家应急预案的特点,预案编制的总体情况,全国应急预案框架体系国家突发公共事件总体应急预案、105个专项和部门预案，以及绝大部分省级应急预案编制基本完成，全国应急预案框架体系初步建立。国家突发公共事件总体应急预案全国应急预案体系的总纲，规定了国务院应对重大突发公共事件的工作原则、组织体系和运行机制，对于指导地方各级政府和各部门，保障公众生命财产安全，减少灾害损失，具有重要作用。,,,,1,25,80,国家突发公共事件应急预案框架体系,分级分部门预案体系,主要内容,,,,,,,,,,,,,预案内容,有关应急预案的执行,一是进一步完善各类应急预案，特别要抓好基层，包括社区、农村、重点企事业单位应急预案的编制工作；二是加强应急队伍和应急信息平台建设，尽快形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急救援机制；三是组织培训和应急演练，不断修正、完善预案，提高指挥和救援人员应急管理水平和专业技能；四是抓好以预防、避险、自救、互救、减灾等为主要内容的面向全社会的宣传教育工作，不断增强公众的危机意识和应对能力。,法律框架－突发事件应对法,突发公共事件的分类，报告和公布应急处理的预备、等级和阶段应急机构和人员，紧急立法措施，紧急行政措施应急行政征用、征收、征调、征召；对公民基本权利，人身自由，财产权利等的限制；司法诉讼和国家补偿补贴突发事件处置法与相关法规的衔接与配套；全国性法规与与地方危机管理法规衔接；,中国危机管理体系的建构－组织机构与能力建设,指挥协调体系政府指挥体系的设立常设（应急管理办公室），非常设（指挥部）综合执行部门（办公厅），分类（安全生产管理局等）非常规决策过程应急预案＝化非常规为常规应急资源、设备及专业应对人力储备国家粮食、石油储备救火设施、冰雪天气除冰设施、地震受灾人员探测仪器；国家反恐部队，地震救急旅等,中国危机管理系统的建构－社会网络,主要功能－提高全社会危机防范与应对协调联动能力动员人力，物资调动，募集资金，心理援助跨国联合行动-SARS联合攻关，汶川地震外国救援队网络组成（横向到边）营利性组织（各种企业）应急生产非营利性组织动员各种专业人员志愿者社区与个人联防联查，自我保护国际组织专业知识提供，协调行动网络组成（纵向到底）全国，省，市，县，基层（政府，企业，NGO）,信息管理与技术支撑系统信息库各种人员，地质，人文信息；决策支持系统不完全信息下决策支持体系；指挥调度系统资源人力调配。全社会学习机制危机管理学科的确立与发展；社会危机管理意识与能力的提高；党政干部危机管理的理念与能力培训；。。。。。。。。。。,四、提高危机管理能力的战略途径,1.预防2.识别3.管理4.总结,危机事件－风险因素＋社会体系脆弱性,危机事件,风险因素,社会体系脆弱性,,,,,预防危机－风险分析,人口60亿（当今）→90亿（2050）；高度集中、高流动性、复杂性（如SARS问题）环境二氧化碳、水、环境污染二氧化碳与全球气候变化水资源的缺乏与污染；技术系统网络性、高速变革不确定性，高风险,城市化高速发展近年来，我国平均每年增加20个城市和1.4城镇人口。目前，已有城市665座，建制镇近2万个，城镇人口5.6亿，城镇人口占43。而且形成了一批城市密集地区。预计到2020年，我国城镇人口将达到8亿多，再净增3亿。城市公共安全面临的风险城市灾害的多样性和复杂性；城市灾害的连锁性（次生、衍生和耦合）；城市灾害受灾对象的集中性和严重性；,社会经济结构变化城乡差距、贫富不均城乡差距，地区差距引起的人口流动和社会矛盾；转型期社会治理体系的失范生产安全规章制度不健全，落实不利；监管机构建设问题地方安监局集体辞职问题,未来20年北京的“重”灾分析、,预防危机－风险管理,打破常规，建立合理的激励机制，把奖惩建立在日常风险管理行为上。中国古代名医扁鹊的故事战国时的魏文侯问名医扁鹊说“听说你有兄弟三人，都在行医，那么你们当中，谁的医术最为高明呢”扁鹊回答说“其实我的大哥最为高明，他目光犀利，一眼就可以看出得病的征兆，可以在疾病尚未形成之前先把他治愈，所以他的名声并没有外传，只有我们自家人知道。二哥次之，他为人治病，可以把刚刚开始发作的小毛病治好，所以他的名声也只在家乡流传，没有传播到太远的地方。我其实是最差的，我治病的时候，一定要等到病入血脉的时候才能诊断得出，所以要使用猛药，大动干戈，结果反而名声远播了。”魏文候听了，深有感悟。,中国古代成语“曲突徙薪有一家人灶上砌了一个直直的烟囱，靠近烟囱的地方还堆积着很多柴草。一位客人看到这个情况认为很危险，建议应该把烟囱改成弯曲的，柴草搬远一点，否则容易失火。但主人不以为是。过不多久，他们家果然失火，邻居纷纷来帮忙总算把火给扑灭了。这家人为此大摆宴席，答谢邻居。凡是被烧得焦头烂额的人都被奉为上座。但那个劝他采取防火措施的客人却没有被请来。其实，如果主人听从客人的劝告，就不会有火灾，也就根本不用破费请客了。,预防危机－改变社会体系脆弱性,Hazard,危机事件,,,,,,,,,,,,,预防危机－建立社会学习机制,从危机事件中学习1986年1月28日美国航天飞机挑战者号失事调查1980年代上海甲肝流行→2003年SARS应对.社会模拟演习1989年8月,旧金山进行了一次上千人的地震救灾反应演习.6个星期后,旧金山大地震发生,由于演习使得救灾和医疗抢救非常及时,大大减少损失.12月15日希腊雅典公共汽车人质劫持事件，司机由于受过奥运反恐训练，及时拔下车钥匙逃走，为平安解决事件奠定基础。,预防危机－防微杜渐避免错误链条的连接,2000年7月协和式超音速客机坠毁案例宾夕法尼亚大学沃顿商学院教授RobertMittelstaedt“WillyournextmistakebefatalAvoidingthemistakechainthatcandestroyyourorganization”,飞机超重1.8顿（燃油1.2吨，行李0.6吨），飞行员请求最长的跑道；美国大陆航空公司客机从该跑道起飞过程中，发动机外表的一个金属紧固件脱落，掉在了跑道上；5分钟后，法国航空公司的协和式客机也从这条跑道起飞，一个轮胎垫片没有装上导致飞机滑行向左偏离轨道；左起落架的一个轮胎压在大陆金属紧固件上，导致轮胎爆；一块很大的轮胎碎片恰好击中飞机左翼下方，产生的冲击破坏了位于飞机左翼上方的一个油箱密封口，导致燃油外泄；,而另一块轮胎碎片碰巧击中起落架控制系统的一根电源线；电源线的断头打出火花，点燃外泄的燃油，导致飞机起火；此时飞机尚未离开跑道，塔台指挥人员发现情况，立即警告协和客机机长；机长未能判明事故状况，在飞机已经超过折返速度的情况下决定继续升空；飞机超重，2号发动机关闭（原因不明），导致飞机大大低于正常飞行速度；起飞70秒后，飞机失控坠毁。,孙家湾煤矿事故分析,2005年2月14日15时01分，辽宁省阜新矿业（集团）有限责任公司（以下简称阜矿集团公司）孙家湾煤矿海州立井发生一起特别重大瓦斯爆炸事故，造成214人死亡，30人受伤，直接经济损失4968.9万元。井下瓦斯爆炸的三个必要条件氧气；瓦斯浓度超限；有火源。这三个条件是如何具备的（错误链条是如何连接的）,孙家湾矿难的错误链条,事发11分钟前井下发生里氏2.5级矿震引起瓦斯涌出；监测仪器发出瓦斯浓度超限警报，监测中心值班人员请示值班矿长是否断电，领导指示再查原因，他再把电话打到井下此时，几个工人在3316准备工作面的架子道内按计划挪一台风机，检修照明信号综合保护装置，改动电源线；肇事电工没有按规定带便携式甲烷检测仪下井，检修时没有察觉身边瓦斯浓度已达到爆炸临界值；为了省力，他们违反操作规程操作，没有断电，带电检修，产生火花，引起爆炸；事发前，为了方便密集开采，孙家湾矿在发生爆炸的3316工作面与邻近的3315工作面之间打通了两条不符合规定的联络巷道，致使3316工作面的瓦斯爆炸直接波及3315工作面的137名死者；事故一共造成214人死亡。,这些错误是否可以避免,井下生产指挥决策体系瓦斯超值应当立即断电，但煤矿调度室没有尽到井下生产的指挥部作用，调度员只能充当一个“传声筒”，没有指挥权和决策权。因为一断电就会导致井下停产，会给煤矿带来经济损失，这个责任矿领导才负得起；工人培训和管理电工必须经过严格培训，考试合格后方能持证上岗。而此次矿难违章作业引爆瓦斯的电工是矿上外包队的民工，未经培训，违章上岗。在孙家湾矿从事日常井下作业的有两个外包队农民工，共149人，在这次事故中遇难40多人。记者发现，矿上对这些工人实行由包工头以包代管的管理方式，没有签订用工合同，也缺乏安全培训。3个月的培训只进行了3天；且不论矿工素质，就连孙家湾矿的矿长58岁的宋佳木也只有小学文化。矿山违反安全规定为了方便密集开采，孙家湾矿在发生爆炸的3316工作面与邻近的3315工作面之间打通了两条不符合规定的联络巷道；核心问题生产至上，忽视安全,识别危机危机事件的识别与定性,按照正常管理程序，分配资源，实施管理,事前可以准备预案并进行演练.但在使用当中需要根据情况进行适当调整。,尽早识别与常规性突发事件不同的地方并对其做出迅速反映,如何区分不同类型的危机事件,不良征兆出现，信息的准确收集与传递，分析与认知成为关键预警机制－建立多方信息的收集与传递渠道预警体系常规渠道（医院－疾病预防控制中心－卫生部门）；预警体系非常规渠道（医院－地方领导）预警机制－消除真实信息传递障碍各种组织机构体系的设计是要“隐恶扬善”；官僚组织体系下级对上级“报喜不报忧”,预警机制－信息的分析与危机认知信息收集与分析的区别美国中央情报局与国家情报委员会；行政体制改革从行动政府到思考政府领导人的敏感性－从纷繁复杂、含混的、互相矛盾的状况中感受到不同寻常的状态“913”之前，主席在外出视察过程中不断改变行程；从混乱状态中形成可能的完整的图像并对之做出反应,预警机制－危机的定性是否危机（行动目标及力度）1994年英特尔公司奔腾处理器事件（损失4.75亿）危机的性质（行动方式及规则）100年前的旧金山大火最大的灾难是地震引起的火灾，而不是震本身。这样定性关系到“震后人们是否会回到旧金山居住”、“重建旧金山是否有价值，或有必要”这样的大事；,管理危机－应急管理,1、隔离危机→必须尽快控制事态的蔓延建立“防火墙”，启用专门机构处理危机。根据具体情况决定主要人物的卷入程度；保证系统内其他部分正常运转，减少连带损失；SARS主要的损失不是来自医疗救助成本2、属地管理华建敏到重庆去处理开县井喷时时，一到当地就说，我来是帮助大家解决解决不了的问题，需要协调的问题。现场指挥还是重庆当地领导。,3、启动危机管理模式→非程序化决策及执行权利迅速集中原理分散与集中的优势与劣势有经验和有决断能力非常规思维原理以原有思维应对危机，往往效果不好。面对危机，要有一个小组跳出原有范围思维，提出建议，供领导者决策参考。“911”中的美国新任航空局长很快做出全国飞机停运的决定。如果是老局长，可能会更多地顾虑全国飞机停飞的正常后果。2005年7月7日的伦敦大爆炸后，英国警方在2天时间内没有找到任何线索，便邀请各国侦探高手会诊，使破案跳出了原有的思路，几天就破案了。,4、预案的执行与随机应变911事件中的五角大楼救急5、高效的资源调配体系－解决紧急峰值需求年初冰雪灾害破冰工具和器械汶川地震救灾队伍、专用设备6、政府民间互动的社会动员体系汶川地震后各种NGO组织、各个方面捐助等,7、建立有效的责任机制和协调机制责任明确的问责制政治领导责任判断力、表率行政责任规则的遵守、裁量权的使用道德责任价值观的排序法律责任与公共职位适应的社会基本规范,问责制与承担风险问责制＝确保基本规则的遵守（但问责制极端化后，没有人敢于跳出既定责任框架）；应变制＝要有一定的机制，鼓励承担风险。不同部门之间的协调机制对于互相推诿推卸责任的惩罚；对于积极主动承担责任的鼓励。,8、建立权威公众沟通渠道掌握舆论主动权成为最快最新消息发布渠道；建立沟通渠道的信誉确立信息沟通的可信度和权威性关于危机的具体技术判断→技术专家（信息）关于政府的应对措施→政府官员（信心）规则信息发布渠道和新闻发言人的作用新闻发言人的职业训练,总结危机,圆满处理善后,并利用机会,变危险为机遇98年洪水后重视生态保护；SARS后对公共卫生体系的重视。6个月改革原理危机过后，通常有6个月的时间段，可供人们去做相应的适合应对危机需要的改革。这些改革在没有危机时很难推动。同样，在危机结束的6个月之后再想推动就很难了。分析危机产生的宏观因素，改革体制和机制中国危机管理体系建设科学发展观的提出,危机管理与现代公共治理结构改革,客观现实→危机常发，不可回避危机管理→积极应对，建立体系长治久安→公共治理，执政能力,谢谢,