矿产资源储量管理框架.pdf

尹 像 7 ，7 ∥ ／ 玖谬 资 源 储 量● 胡 等 it , - -, 理魁 - ‘ 框 架 一 个组成部分 对 于 矿政 管 理框 架， 蒋承菘同志 曾概括 为 以矿产资源国 家 所有 为宗 旨， 以 法律 法规 为 依据 ； 以矿产资源储量管 理 为基础 ； 以矿业 权管 理 为核 心； 以 矿产开发监督管理 为保证 。以此为一 级框 架 ， 每 个 部分 都需要细化下级框 架 。研究行政管理 框 架 要 考 虑 的 因 素 ， 一是管 理 对象 自身 的规律性及其与相关事物 的聪系 } 二是管 理工作 的历史沿革和 习成的惯例； 三是有关行 政规定 ， 主要是各部门的三定方案 。1 9 9 4年笔 者 曾提 出以 新三定” 定性质 定重点 ， 定发 展方向来理解与界定各机构职能职责的观 点 ， 现在看来 ， 他也可成为研究管理框架的有效 途径 。本文从历史 的回顾人手 ， 铪着定性 质、 定 重点、 定发展方向的思路 ， 简述笔者对矿产资源 储量管理框架 的见解 一 、回顾历史得出几点结论 一 矿产资源储量管理是矿政管理 中进位 最早的职能 。 早在 1 9 5 3 年中央决定成立全 国矿 产储量委员会， 为审查批准各种矿产储量的国 家机关 ， 1 9 5 5年国务院明确由地矿部负责统计 全国矿产储量并发布通报。这是我国矿产资源 储量管理的初始状态 ， 距今 已有 4 4年的历史 。 二 矿产资源储量管理有力支持了经济建 设 。 4 0多年来共审批各类储量报告 9 3 0 0多份 ， 为我国建成世界第三矿业大 国作出了贡献。逐 年统计发布的矿 产储量表与各类通报 ， 为制定 1 o 源保证程度论证促进了对人均资源不足基本国 情的认识和资源节约型发展战略的制定 三 矿产资源储量管理在长期发展中逐步 形成了具有中国特色的与矿产资源勘查开发活 动紧密关聪的管理体系和运作机制。在储量管 理方面已制定了 1 7 件管理规章和 5 2 种技术规 范， 都是在总结我国经验的基础上形成 的。 储 量 表的编制实现了制度化、 规范化， 通报工作逐步 走向系列化 ， 包括资源 年报 1 9 8 8年起 、 产供 销通 报 1 9 9 0年 起 、 国外 矿 产年 评 1 9 8 8年 起 、 潜在价值计算 1 9 9 4年起 等项 。 四 在建设社会主义市场经济体制的新阶 段， 矿产资源储量管理 积极地进行 了适应新体 制的改革探索 。1 9 9 2年 9月， 在邓小平 同志南 巡讲话 的感召下 ， 提 出了加快矿产储量管理工 作改 革的 l 4条意见 ， 后来又形成了 一二三五 改革” 总体构想， 经 1 9 9 5年第 次全国储委全 委会审议 ， 确立为 9 o年代矿产储量管理工作改 革的基本路子。 “ 一二三五” 改革总体构想， 就是 建立一个体制～有中国特色适应社会 主义市 场经济要求的矿产储 量管理新体制 ； 实现两个 转变～一提 出了以技术监督 为基础、 以经济监 督为 目标 ， 资源保护与储量依据并重 { 掌握三个 维护原则～ 一维护储量探 明者和消费者 的合法 权益， 更要维护 国家作为矿产资源所有者 的权 益 ； 完成“ 五项任务” 涉及资产化管理、 资源 保护、 管理模式、 法规体系、 科技进步等方面 。 在 总体构想指导下制定了 调整规范要求改革储 量审批 的意见 和 小矿储量审批管理办法 。 在 矿产资源管理方 面 ， 1 9 9 3年 9月武汉会议提 出 了实现两个转变、 建立三个制度的改革方向， 强 调了矿 产资源产权管理 和规划分配制度 五 1 9 9 4年地矿部新一轮三定方案公布 和 1 9 9 6 年 矿产资源法 修正案公布以来， 矿产 资源储量管理面临着新的机遇和挑战 。机构改 革中变革了长期以来储量管理与资源管理双轨 维普资讯 总第 2 4 8 期 中国地质 工作研究 并行 的局面 ， 对 办事机构 实行 合并 ， 但 仍保 留 委、 部双重领导体制。矿产资源法修订以后， 强 化了国家所有权 ， 改革了矿业权管理制度， 调整 了矿政管理框架 。 在这种形势下 ， 制定矿产资源 储量管理的新框架 ， 实现 资源管理与储量管理 的有机融合 ， 就成为一项紧迫的任务。 二 、 定性质 矿产资源储量管理的管理对象是矿产资源 储量本身， 而不是针对 资源储 量的探矿活动和 采矿活动， 不是探矿者或采矿者。 尽管矿产资源 储量管理与矿业活动和矿业权人密切有关 ， 必 须明确上述规定 。 只有这样 ， 才能确立其基础地 位， 才能廓清其管理边界 。 资源管理与储量管理 的并轨为上述 规定提供 了前提， 因为这二者之 间管理对象交叉， 管理边界是沿袭惯例划分的。 按照上述规定性 ， 地 质资料档案汇交管理不属 于矿产资源储 量管理的范畴 ， 当然可 以尊重 历 史习惯由资源储量管理机构兼顾资料管理职 能 ， 但只有同时亮出资料管理机构的牌 子， 才能 顾利履行职能。 按照上述规定性 ， 矿产资源规划 分配属 于矿业权管理的范畴， 当然不排除通过 行政授权调节为资源储量管理机构的职责 。 矿产资源储量的定义， 我国通常的概念 ， 矿 产资源是由地质作用自然形成的， 产于地表或 地壳内部， 呈 固态 、 液 态或气态产 出的， 在 当前 或可预见的未来的技术经济条件下， 有用物质 的聚集体。 矿产储量是矿产资源的一部分 ， 是经 过地质勘查工作发现并不同程度探明的那部分 矿产资源。过去 ， 不论是储量管理还是资源管 理 ， 管理的主要对象都是矿产储量。 我国正在酝酿对矿产资源储量分类进行改 革 ， 表 1是笔者推荐过的一种方案。 这一方案强 调 了矿产储 量的经济可靠性 和可行 性研究程 度 ， 把经济可靠性不行或不明， 可行性研 究程度 低 的称为矿 产资源 ， 从而严格了矿产储量的条 件， 缩小了矿产储量的领地 。 于是我们的管理对 脚 摔 阶 段 精 盘 徉 壹 ● ● ● ‘ 量 A r B l G 控 粑 研 ； E 程 度 C f D E 拄 } 叠； 开口 1 精直储 j } 1 洋直储是 束 2 精直可帚 储骨 2 洋直可帚伟骨 璺 搿 在 疑许 趵 精 互浯 在 蔓 碾 洋 直籍 在蒉 霖 ； 丌_ - 蠊 轩 ． 辩 在 经 册 趵 精 直 砖 砸 洋 直 蒉 菲 瞢 j 夤 i l ■‘ j} 羹 i I 骱 竹矸性讲蓖 1 经可行f性薪宠，计彝原 地垲赝储量 2 缝予可行性岍兖或可， 性研究，或巴开发 ． 计算 秉储 量 象就不仅是矿产储量 ， 也包 括矿 产资源 原 来也称为矿产储量的部分。 因此， 现在所说的矿 产资源储量管理 ， 已经是两部分管 理对象 的相 加 ， 而不同于原来两种传统职责相加的概念 ， 园 此不再是一个过渡性称谓 ， 而得长期延用下去。 三、 定重点 依照以上定性 ， 矿产资源储 量管理 的重 点 就有审批、 统计、 核算 、 分析等 4个依次深化的 管 理环节和法 规规 范与工业指 标两个管 理方 面 ， 6项构成矿产资源储量管理 的一级框架 ， 也 11 维普资讯 工作研究 中国地质 l 9 9 8年第 l期 是矿政管理二级框架的组成部分 。 -- 矿产资源储量审批 审批把住资源储量的入 口和 出口， 是本管 理体系的基础和关键环节。当前要强调在社会 主义市场经济条件下仍要坚持矿产资源储量国 家统一审批制度 。 因为在我国， 国家是矿产资源 的所有者 ， 市场经济社会的管理者和 国有经济 的维护者。由国家机关统一批准资源储量可以 保证 1 为计收税费、 实施监督、 维护国家财产 权益提供可靠基础数据 ； 2 为进行 国家统计 、 制定资源政策、 合理利用资源和保护环境 ， 奠定 可靠基础； 3 维护矿业权市场的公平、 公正， 防 止商业欺诈行为； 4 避免国有经济在矿业活动 中的投资损失。 国家统一审批 的实现形式 ， 应注意发挥专 家作用 ， 可以进行 中介组织审查试点 ， 但在未找 到有效制 约补偿机制之前 步伐宜稳妥 ， 数年之 内审批主要责任仍须由国家公职人员承担 。 审批工作一要加强二要改革 。与市场经济 体制相适应 ， 主要是适应其多元化和多样性 ， 这 就需要原则性与灵活性的有机结合， 调整规范 要求改革储量审批的意见 体现了这种导向， 今 后要逐步丰富其具体内容 二 矿产资源储量登记 、 统计 、 通报 这是对 国家审批的资源储量进行初级加工 并为社会服务的一项重要工作。 地矿部 2 o 号令 矿产储量登记统计管理暂行办法 使登记、 统 计工作初步法制化 ， 通报系列应当坚持 并提高 其社 会效 益。当前要 注意研 究解决 的 问题 有 1 进一步疏通 以各级地矿行政部 门为主渠道 的统计网络 ； 2 实行分类指导， 推进小矿登记 ， 实现。 管理到边 ” ； 3 注意登记、 统计 的紧密衔 接 ， 建立分层次、 分类分级 的资源储量表统计 、 通报体系， 实行信息化 三 矿产资源储量核算 这是统计资料的进一步加工， 通过 资源性 资产评估， 由实物账户转化为价值账户， 进一步 纳入国民经济核算体系 当前除进行潜在价值 1 2 计算外 ， 重点应总结 9年来理论探索与方法研 究的成果 ， 开展矿产资源储量价值评估试点， 并 注意与矿业权流转制度相结合。 四 矿产资源储量形势分析与对策研究 这是对统计资料进行深入分析研 究， 由感 性认识上升到理性认识的过程 。包括资源形势 分析 、 保证程度论证 、 资源政策研 究、 有关经济 政策决策建议等。 5年一度 的论证应当制度化 ， 资源政策研究有待加强并进行系统设计。 五 矿产资源储 量法规 、 规范制 定 行政工作的基本方法就是立法和执法 。矿 产资源储量管理 的法规体系可分 为三个部分 ， 第一类是行政法规 、 部门规章 ， 如矿产资源储量 审批管理 办法 、 矿产资源储量登记统计管理 办 法、 矿 产资源储量价值评估管理办法等 ， 争取国 务院发布 矿产资源储量管理办法 。第二类是 技术规定 ， 如矿产勘查阶段划分规定 、 矿产资源 储量表填报规定 、 矿床技术经济评价规定等 。 第 三类 是资源储 量规范 ， 包括矿产资源储量分类 总则 、 单项规范 如矿区水文地 质规范 及矿 种 规范 因为相近的矿种可以合并编制一种规范 ， 所以规范约为 6 0多种， 规章规 定合计 2 0几种 ， 总计 不超过 9 o种， 与 1 9 9 3年进行的体系设计 相当。 现在的任务是完善并确定法规体系， 有计 划地进行修定或制定 。由于原有的体系基础较 好 ， 不必大变 ， 所以法规建设以修定为主 。规范 的修定要从总则开始 。 六 矿产资源储量工业指标管理 矿床工业 指标是界定 矿产资 源储量 的标 准， 由国家机关管理工业指标是 我国的成规 ， 他 有助于资源效益与经济效益的统一。 l 9 9 2年发 布的 矿床工业指标管理暂行办法 把矿床工 业 指标 的定义提高到 国有资产界定的高度 ， 明确 了适 应社会主义市场经济 、 维护矿产资源国家 所有权及企业合法权益的宗 旨， 强调 了工业 指 标在勘查 、 设计、 开采三个 阶段一贯制及其动态 性 ， 创立 了企业与 国家两套 指标体系 的改革 思 路 ， 对工业指标 的制定 、 修定、 仲裁、 监督程序作 维普资讯 总第 2 4 8期 中国地质 工作研究 了明确规定 除按照国务院 1 9 9 4年的规定， 把 资源储量管理 部门的职责 由监督仲裁上升为审 批下达外 ， 该规 章仍适用我国现 阶段矿业 发展 水平 当前的任务是推进工业指标管理职能到 位 ， 坚持法定程序 ， 注重技术经济论证 ， 拟 定两 套指标体系和动态管理的可操作方案 四、 定发展方向 矿产资源储量管理的发展方 向， 首要 的就 是适应两个根本性转变的形势 ，以矿产资源储 量为基础的勘查业和矿业经济也处在重大调整 之 中， 发生着深刻的变化 ， 矿政管理 当然包括 矿产 资源储量管理 必须适时地转变观念 ， 不断 变革管理方式 ， 以适应经济基础的变革 ， 才能促 进生产力的发展。地勘与矿业经济的根本性转 变 主要体 现在投 资主体 多渠道 ， 经济成分多元 化 ， 企业的重组 ， 矿业权市场的建立以及矿业权 流转过程中错综复杂的利益调整关系和干差万 别 的发展程式， 这就要求矿政管理在坚持原则 性 的基础上提高灵活性和针对性 矿产资源储 量管理要打好基础为整个矿政管理和地勘与矿 业经济发展服务， 必须强化以下四个观念 。 一 是全面管理观念 。全面管理是适应多渠 道 、 多元化的必然要求。例如 ， 乡镇矿业 已成为 我国矿业 不可缺少的重要组成部分 ， 矿政 管理 若忽视这一块 ， 任何管理的 目标都难以实现。 因 此 ， 矿产资源储量管理必须彻底变革 只管国有 矿业的传统 ， 强化全面管理 ， 无论是审批 、 统计 、 核算、 分析等 四个环节 ， 还是规范 、 指标管理 ， 都 必须全面覆盖多元多种各级各类矿业。 二是全程管理观念 。矿产资源储量管理的 传统方式把管理重点局限在勘探与建矿的结合 部 ， 这与当初大批矿 山处于新建阶段和计划经 济体制下建矿模式单一有关 。现在情势发生了 很大变化， 一方面一大批矿山进入 中老年阶段 ， 另一方面矿产勘查开发程 式多样化 ， 如分期勘 探、 边采边探 的广泛运用和矿业权流转 的产生 等等。这就要求矿产资源储量管理 强化全程管 理观念 ， 把管理工作贯彻到勘查、 建矿、 开发、 流 转、 闭坑的各个阶段 ， 实施全程监督 ， 掌握动态 。 三是分类分级管理观念 。为 了适应地勘与 矿业的多样化 ， 必须强化分类分级管理 观念。 不 同类型矿山要分别提 出不同要求 ， 采取不同的 管理方式， 对不同层次的矿山， 在管理内容和管 理权限上要 有适当的管理 层次 ， 管理职责向下 延伸 ， 合理划分事权 ， 克服上下一般粗的倾向 四是依靠科技进步的观念。一方面积极支 持在矿产勘查和矿业开发过程中采用先进的科 技手段 ， 另一方面努力提高 自身管理工作的科 技水平 ， 如统计通报现代化等。 此外 ， 由于历史的原 因， 矿产资源储量管理 仍是委 部双重领导体制 ， 其发展方 向应是一元 化管理 、 领导 。 中国地质科学院 上接 第 4 1页 Ch e n。 P J ． 1 9 9 2 ． Lo we r Cr e t a c e o u s v o t c a n o s e d [ me ma r y r o c k s o f Ea s t Ch i n a wi t h r e { e r e n c e t o t h e a g e o f h o r i z on t a [d [ s p [ a c e me m o f t h e Ta n c h e n g Lu j i a n g F a u l t／ n As p e c t s o f No n ma r t n e Cr e t a c e o u s Ge o l o g y e d Ma t e e r ，N． J ． a n d Ch e n。P． J ， p p ．1 - 1 4 ． Be [ j i n g{ Ch i n a Oc e a n Pr e s s ． Gu， Z． W ． 1 9 9 2 ．On t h e b o u n d a r y b e t we e n t h e n o n ma r i n e J u r a s s i c a n d Cr e t a c e o u s s t r a t a i n Ch i n a，wi t h s p e c [ a 【 r e f e r e n c e t o t h e o c c u r r e n c e o f ma r i n e f o s s i l s i n e a s t e r n n o r t h e a s t Ch i n a ．I n As p e c t s o f No n ma r i n e Cr e t a c e ou s Ge o [ o g y e d ．Ma t e e r ，N J ． a n d Ch e n，P． J ． ， p p ． 3 3 4 O ． B e i j i n g Ch i n a Oc e a n P r e s s ． I v a c h n e n k o， K F． 1 9 7 8 ． Ur o d e l a n s f r o n t h e Tr i a s s i c a n d J u r a s s i c o f S o v i e t Ce n t r a 1 ． As i a ．Pa l e o n t o l o g i c a [ J o u r - na t ，1 2 3 62 36 8． Li u， B． P． a n d Ch e n，F． 1 9 9 2 ．Te mp e r a t u r e dr o p e v e n t s n t h e Cr e t a c e o u s a n d t h e i r s t r a t i g r a ph ic s ig n i fi c a n c e ． ／ nAs p e c t s o fNo n ma r i n eCr e t a c e o u s Ge o l o g y e d ．Ma t e e r t N． J ． a n d Ch e n，P． J ． ， p p ． 4 1 4 8 ．B e i j i n g Ch i n a 0c e a n Pr e s s ． Yo u n g， C． C． 1 9 6 5 ．On t h e f i r s t o c c u r r e n c e o f t h e f o s s i l s a l a m a n d e r s f r o m t h e u p pe r M i o c e n e o f S h a n t u n g， Ch i n a ．Ac t a P a l a e o m ．S i n i c a，1 3 4 5 5 4 5 9 ． 作者 工作 韭位 第一、 三作者 中国科 学院古脊椎动特与古人 类研 究所 第二作者 中国地质科 学院 地质研 究所 】 3 维普资讯