矿产资源规划的理论与方法(成金华).pdf

矿产资源规划的理论与方法 Theories and s of Mineral Resources Planning 成金华 编著 中国环境科学出版社北京 图书在版编目（CIP）数据 矿产资源规划的理论与方法/成金华编著.北京中国环境 科学出版社，2002.12 ISBN 7-80163-461-6 Ⅰ.矿 Ⅱ.成 Ⅲ.资源规划经济规划 Ⅳ.F407.1 中国版本图书馆 CIP 数据核字（2002）第 092146 号 责任编辑 黄晓燕 版式设计 郝 明 封面设计 远洋人工作室 出 版 中国环境科学出版社 （100036 北京海淀区普惠南里 14 号） 网 址 电子信箱sanyecao 印 刷 北京联华印刷厂 经 销 各地新华书店 版 次 2002 年 12 月第一版 2002 年 12 月第一次印刷 印 数 12 000 开 本 8801230 1/32 印 张 7.25 字 数 210 千字 定 价 19.00 元 中文摘要 i 中文摘要 矿产资源规划是对一定区域内的矿产资源进行合理开发与利用 的总体部署。它通过对一定区域内矿产资源禀赋、勘探开发现状、 勘探开发区位条件和矿产资源供求形势的分析，研究该区域矿产资 源短期（5 年）、中期（10 年）和长期（15～20 年）的勘探开发计 划与资源保护措施，划分资源远景区、开采区、限制开采区和禁止 开采区，确定矿业结构调整方向和资源利用方式，制定矿业组织政 策，用制度方法促进区域经济增长并保护资源和环境。 在我国，矿产资源管理经历了宏观、微观计划与分类管理到多层 次委托代理与相对集中管理的过程。与之相适应，矿产资源规划的发 展可以分为两个阶段第一阶段为矿产资源区划阶段（19821997 年）。这一阶段主要表现为部门和地方利益驱动下，运用行政和经济 相结合的手段来指导和指挥矿产资源生产，矿业生产逐步在计划经济 和高度行政垄断状况中引入部分市场机制，国营矿山企业和部分民营 中小型矿山企业展开有限竞争，地区经济在矿业尤其是乡镇矿业支持 下得到较快发展。但是，矿业发展的同时也带来了许多问题，如矿 产资源乱采滥挖现象严重，矿山生态环境遭到破坏。在这一阶段，出 现了以贾芝锡为代表的矿产资源区划理论。该理论对于资源优势转化 为经济优势、快速利用资源发展地方经济起到了积极作用。第二阶段 为矿产资源规划大范围启动阶段（1999 年至今）。这一阶段经济改革 推行的政企分开、政事分开基本到位，原石油部、煤炭部、冶金部和 建材部等将政府管理职能移交给国家经贸委有关司、局和国土资源 部，其经营和生产资源、原材料（燃料）等部分改为公司，原地矿部 的政府职能保留给国土资源部，生产经营职能也剥离成企业或事业单 位。全国自上而下开始重视矿产资源规划，资源集约利用和资源资产 ii 矿产资源规划的理论与方法 化管理被纳入政府日常管理议程，矿产资源可持续利用和区域经济可 持续发展的理念得到不断强化，这是矿产资源勘探开发步入法制化， 矿业秩序实现根本性好转的阶段。同时，这一阶段也面临开放的大背 景，一方面国内一些传统矿产的经营利润甚微，而紧缺矿产如石油国 内供给远远不能满足国民经济建设的要求，必须开发“两种资源，两 个市场”。这一阶段，迫切需要出现矿产资源规划理论，用以指导矿 产资源规划实践， 1999 年以来开展的关于矿产资源规划的理论研究正 是适应这种需求而产生的。 矿产资源规划是一种特定内容的区域规划。区域规划就其产生 的社会经济背景而言， 有深厚的技术、 经济和体制原因。 近 50 年来， 随着人口的急剧增加和工业化、城市化速度的加快，资源和环境的 供求矛盾越来越突出， 土地规划和城市规划开始兴起。 1978 年以来， 随着我国经济体制转轨和越来越严重的资源环境问题的出现，推动 了土地和城市规划工作的全面开展。相对于土地和城市规划而言， 矿产资源规划起步很晚，大约在 1996 年，大范围推广是 1998 年以 后的事情。1998 年国家组建国土资源部，矿产资源规划工作被列为 国土资源部规划、管理、合理利用和保护资源的四项重要职能之首， 各省（市、自治区）相继开展了矿产资源规划试点和推广工作。规 划职能的落实使得国土资源管理部门的合理利用、管理和保护资源 等其他三项职能也得到强化，有利地促进了我国矿产资源产业的发 展道路从粗放型向集约化的转变。 在矿产资源规划工作中， MAPGIS 等高新技术的发展也起到了促进作用。新材料和新能源革命，使矿 业结构调整、矿产利用方式高度化和矿业融资渠道拓宽得以实现。 早在 20 世纪五六十年代，我国就已开展土地、农业和城市的规 划理论的研究，当时以中国人民大学农业经济系和北京大学地理系 为代表的生产力的布局研究很盛行。改革开放以来，西方发达国家 发展起来的区位理论、区域分析和规划理论陆续引入我国，一些综 合性大学、师范大学和农业院校的地理系、计划系和经贸学院纷纷 开展这项工作，产生和发展了中国的土地规划、城市规划理论。相 对于这些规划的理论成熟性而言，矿产资源规划理论的研究基本上 中文摘要 iii 是空白，只是 1999 年以后国土资源部有关领导和规划司、中国国土 资源经济研究院、中国地质大学、南京大学等部门和单位才着手开 展这方面的研究，发表了为数有限的论文、专著、参考书。 本篇论文所研究的矿产资源规划理论与方法， 主要是用来说明 新形势下矿产资源规划应该包括哪些内容，怎么去做，为什么这样 做；哪些理论和方法支持规划才能使规划变得有效实用。这里所说 的新形势包括全球已进入知识经济和经济全球化阶段，我国已加入 WTO，正处于工业化高速发展阶段等。本论文吸收了区域分析、矿 产勘查与评价、资源环境经济学、产业经济学和区域经济学的学科 营养，继承了矿产资源区划理论的合理内容，特别是效益分析方法 和资源分类分级方法，并加以发展，特别强调战略评价、产权制度、 效益原则和公平性原则等理论和方法在矿产资源规划理论体系中的 运用。 本论文对矿产资源规划文本的结构和编制程序作了介绍，分析 了矿产资源规划的实践发展阶段和与之相适应的社会经济背景，重 点研究了地质学、矿产资源区划理论、可持续发展理论、矿产资源 战略评价方法、矿区细分方法、产业结构与产业组织、技术创新、 产权管理理论在矿产资源规划理论形成中的地位和作用，并且通过 案例分析对中国的能源问题、湖北省矿产资源基本条件和矿业布局 以及所辖的黄冈市的矿业集团构建方式进行了专项实证研究。 本论文的创新之处主要表现在以下几个方面（1）在国内首次 对矿产资源规划的实践阶段作了划分，指出了每个阶段的特点及与其 社会经济背景相适应的内容，指出矿产资源规划的大规模开展始于 1998 年国土资源部组建以后，而矿产资源规划的理论研究始于 1999 年。（2）系统地总结了矿产资源区划理论的主要思想并将这一理论 加以发展。论文指出，矿产资源区划理论主要应用了地质学、地域分 工理论和区位论的方法，根据区域经济发展的需求和矿产资源品位 （丰度）、价格、规模、结构和效益性，计算贴现值和对区域 GDP 的贡献，将一定区域内的矿产资源进行分类、分级和分区，其目标是 将区域资源优势尽快地转化为经济优势。而矿产资源规划理论不仅应 iv 矿产资源规划的理论与方法 用了地质学、地域分工理论和区位论的方法，同时还应用了产业经济 学和产权理论，根据区域可持续发展和资源可持续利用的需求，结合 矿产资源品位（丰度）、价格、资源环境损失、资源规模与结构、效 益性和公平性， 运用动态规划理论的思想和 MAPGIS 技术计算贴现值 和对区域 EDP 的贡献，将一定区域内的矿产资源和矿区进行经济资 源细分，形成规划文本和规划图件，其目标是经济和资源的可持续发 展。（3）运用地质学、经济学等理论方法，结合矿产资源规划的要 求，提出了矿产资源战略评价方法，这些方法包括不同类型资源的替 代性分析、矿山生态环境分析、经环境因素调整后的 GDP（即 EDP） 的计算、矿业发展环境分析等，并应用这些方法在湖北省进行了实证 研究。（4）将产权分析、产业组织和技术创新分析方法引入到矿业 与矿区可持续发展以及资源保护分析中，增加了矿产资源规划的政策 分析内容，文中关于矿产资源规划实质上就是产权安排的论述，强化 了规划的经济法律功能，同时这些理论应用为提高区域产业组织效益 和帮助矿山企业重组改制以及促进矿业链高度化提供了借鉴。（5） 构建了矿产资源规划理论的基本框架，指出矿产资源规划的基本目标 是资源和经济的可持续发展，要解决的基本问题包括资源安全、资源 资产与产权管理、资源资产与产权的定价、资源核算、资源产业的发 展等，研究的主要内容包括矿产资源的战略评价、矿产资源开发利用 中的公平与效益、矿产资源产权制度、技术创新对矿业发展的影响、 矿业结构调整方向、矿业组织、矿区细分和矿产资源规划的保证体系 等。这个基本框架为日后进一步研究和发展这一理论提供了参考。 该论文的主要不足之处在于缺乏统一的数量规划模型，数学理 论和控制理论中的最优规划思想虽在论文中有所体现，但标准化地 用一个公式能表达全文中心思想的数量模型没有构建出来，这有待 今后作进一步研究。 关键词矿产资源 规划 效率与公平 战略评价 产权制度 目录 ix 目 录 第 1 章 绪 论........................................................................................... 1 1.1 矿产资源规划研究的意义................................................................ 1 1.2 矿产资源规划的研究现状................................................................ 5 1.3 矿产资源规划的主要内容................................................................ 7 1.4 矿产资源规划的编制程序.............................................................. 13 第 2 章 矿产资源规划的学科基础与理论框架...................................... 16 2.1 区域规划理论的发展过程.............................................................. 16 2.2 我国矿产资源规划的实践阶段 ...................................................... 22 2.3 矿产资源规划的学科基础.............................................................. 28 2.4 矿产资源规划的理论框架.............................................................. 36 第 3 章 矿产资源规划中的效率与公平.................................................. 47 3.1 新古典福利经济学的观点.............................................................. 47 3.2 矿产资源在时间上的最优配置传统的理论............................... 51 3.3 代际财富转移模型.......................................................................... 56 3.4 最优可持续经济增长模型.............................................................. 62 3.5 矿产资源可持续利用概念模型 ...................................................... 69 第 4 章 矿产资源战略评价 ..................................................................... 82 4.1 矿产资源战略评价产生的背景 ...................................................... 82 4.2 矿产资源战略评价的内容............................................................ 90 4.3 矿产资源战略评价方法.................................................................. 95 x 矿产资源规划的理论与方法 第 5 章 矿业权与矿山准入制度............................................................ 123 5.1 产权侵蚀与资产流失.................................................................... 123 5.2 矿业权与矿山准入制度................................................................ 127 第 6 章 矿业组织................................................................................... 140 6.1 我国矿产资源产业市场结构和绩效分析以煤炭资源为例... 141 6.2 矿业组织设计................................................................................ 144 第 7 章 技术创新与矿业发展 ............................................................... 165 7.1 传统矿业和新矿业........................................................................ 165 7.2 技术创新与矿业可持续发展 ........................................................ 172 第 8 章 规划区....................................................................................... 177 8.1 规划区的划分原则........................................................................ 177 8.2 案例湖北省矿业布局和规划区细分 ........................................ 179 第 9 章 矿产资源与矿山生态环境保护................................................ 195 9.1 经济过程中的不可逆性................................................................ 195 9.2 矿业活动中的生态环境问题 ........................................................ 204 第 10 章 矿产资源规划支持系统.......................................................... 209 主要参考文献........................................................................................... 214 后 记....................................................................................................... 218 绪 论 1.1 矿产资源规划研究的意义 矿产资源规划虽然有一些试点和实践，但其理论研究只是近几 年才开展的事情。这项研究无论在理论上还是在实践中都具有极其 重要的意义。 1.1.1 矿产资源规划的定义 矿产资源规划是指在一定区域内对矿产资源勘探开发和保护的总 体部署 ①。它通过运用地质和经济等理论方法，对一定区域内矿产资源 进行自然禀赋、区位条件、勘探开发现状和供需形势的评价，分析矿 业与其他产业的关系，划分各种类型的规划区域，确定矿业结构调整 ① 国土资源部规划司编，矿产资源规划研究，地质出版社，2001 年，第 90 页。 第 1 章 2 矿产资源规划的理论与方法 方向和矿业组织政策，研究该区域矿产资源短期（5 年）、中期（10 年）和长期（15～20 年）的勘探开发和利用计划与资源保护措施，形 成鼓励矿产资源集约生产和合理利用的法律文本。国土资源部关于开 展省级矿产资源规划工作的通知中指出“省级矿产资源规划是省级 人民政府根据国民经济和社会发展对矿产资源的需求，对本行政区内 矿产资源调查、勘查、保护和合理开发利用，以及矿山生态环境保护 等在时间和空间上所做的总体安排和布局。” ①矿产资源规划不同于矿 产资源开发利用建议或矿业发展计划，是一种与土地规划、城市规划、 旅游规划等相类似的，具有全局性、长远性、战略性的专项规划，是 社会主义市场经济条件下矿产资源勘查和开发利用的指导性文件，是 依法审批矿产资源勘查、开发活动的重要依据。 1.1.2 矿产资源规划的种类 矿产资源规划有多种类型。按纵向划分有全国矿产资源规划； 省（市、自治区）级矿产资源规划；地（市）级矿产资源规划；县 （市）级矿产资源规划；重点矿业乡镇矿产资源规划；重点矿区矿 产资源规划。 按内容划分有矿产资源总体规划；地质矿产调查评价与勘察 规划；矿产资源开发利用与保护规划；矿山生态环境保护规划。 按矿种划分有石油和天然气资源规划；煤炭资源规划；煤层气 资源规划；黑色金属矿产资源规划；有色金属矿产资源规划；贵金属 矿产资源规划；化学矿产资源规划；建材非金属矿产资源规划等。 1.1.3 加强矿产资源管理需要规划 1978 年以前，我国矿产资源勘探开发由国家统一组织，指定地质 部、石油部、煤炭部和冶金部等部委按勘探程度和矿种分工制定勘探 ① 国土资源部规划司、 中国地质调查局、 中国国土资源经济研究院编， 矿产资源规划工作手册， 地质出版社，2001 年，第 25 页。 第 1 章 绪 论 3 开发计划，并由其所属的国营地质勘查单位和矿山企业执行，其规划 职能主要表现为中央对矿种和对行业的集中计划， 各省 （市、 自治区） 、 地（市、州）和县（市）管理矿产资源的权限极小，没有严格意义上 的地方矿产资源规划。此间，重要矿区虽有一定的开发规划，但是规 划往往是一些产量和产值指标，对经济效益因素和可持续发展因素考 虑少，资源管理功能差。1978 年以来，我国实行改革开放政策，特别 是 1982 年成立地质矿产部以后，我国国土资源管理体制开始引入市场 机制，矿业国家独家垄断开始弱化，矿业投资体制出现多元化，矿产 勘探开发主体不但有国营企事业单位，而且还有越来越多的民营企业 参加，外资企业也开始介入，矿产资源管理由中央的分类与集权管理 逐步转变为中央的宏观管理和地方的微观管理相结合。地质、石油、 煤炭、冶金、建材等工业部相继实行政企分开和政事分开，国家经贸 委下设各工业局，原各工业部经营和生产职能由改组后的矿业公司承 担，中央管理矿产资源的权力逐步从各个工业部分散管理转移到由地 质矿产部集中管理，有条件的地（市、州）和县分别成立地质矿产局， 初步形成了具有一定集中管理性质的国家宏观调控与市场微观调节相 结合的体制。市场机制的引入，调动了地方和非国有经济参与矿业开 发的积极性，地方政府尤其是中西部地区地方政府十分希望资源优势 通过矿业发展迅速转变为经济优势，纷纷发展乡镇矿业，地方矿业曾 一度繁荣。与此同时也出现了越来越多的矿业纠纷和资源破坏，矿业 秩序混乱，资源经营中重开发、轻保护等问题，制定区域矿产资源规 划并强化规划的法律功能，用以调控资源开发活动的呼声越来越多。 1996 年前后，云南省和湖北钟祥等县市率先进行了地方矿产资源规划 的试点工作。地质矿产部门也逐步意识到了加强矿产资源规划工作的 重要性。为了顺应全球性的可持续发展行动的要求，以及解决中国的 资源集约利用与可持续发展问题，国家于 1998 年组建国土资源部，地 方也随后相应组建国土资源局（厅），将地矿、土地、海洋、测绘甚 至城市规划等职能部门合并。不只是对矿产资源，甚至是对整个自然 资源都需要进行集中管理下的国家宏观调控和市场调节相结合的多级 管理，国土资源部和地方国土资源厅（局）开始将规划职能放在各项 4 矿产资源规划的理论与方法 职能的首位，以促进资源管理。 1.1.4 矿产资源规划的功能 矿产资源规划研究必须从理论上加以深化，这是由于该项工作 的经济功能和法律功能都很强。 1．矿产资源规划的经济功能 （1）微观经济功能。矿产资源的有限性、不可再生性决定了矿产 资源规划必须遵循开发和保护并举原则，提高资源利用效率。在具体的 经济活动中体现为加强矿业秩序治理整顿，避免人为地破坏、浪费矿 产资源；在矿产资源开发、冶炼、加工、运输、消费的各个环节提高资 源利用水平； 依靠科技进步和科学管理， 提高采矿回采率和选矿回收率； 扩大共伴生矿产的综合开发利用，尾矿、废石（矸）综合利用和废旧金 属的回收利用；根据资源赋存特点，实行规模经营和集约生产；大力开 展节能降耗，不断提高单位能源、矿产资源的国民经济产出率；切实推 进矿产资源开发利用方式从粗放型向集约型转变。 （2）中观经济功能。矿产资源的区域性特征决定了矿产资源规 划必须强调矿产资源的开发利用要与区域经济发展相结合，调整优 化矿业结构根据矿产资源分布的区带性和组合分布的区域性特征， 密切结合区域经济发展，统筹规划，发挥优势，重点开发，建立起 地区间分工合理的区域矿产资源开发体系。资源输入区和资源输出 区要因地制宜，优势互补，横向联合，分工合作，协调发展。以市 场为导向，积极推进矿业探采结构、产品结构、进出口结构、企业 组织结构和地区结构等的调整和优化，合理布局，协调发展。 （3）宏观经济功能。矿产资源的整体性特征决定了矿产资源应 统一规划、合理布局、综合勘查、合理开采、综合利用。根据我国 矿产资源的赋存特点、开发利用条件、市场供需形势以及国家区域 经济布局的要求和经济安全的需要，遵循市场经济规律，对全国矿 产资源进行统筹规划，坚决维护矿产资源的国家所有权益。地方各 级政府、企业、各类经济组织和个人都必须以国家利益为重，有效 第 1 章 绪 论 5 保护和合理开发利用矿产资源。 2．矿产资源规划的法律功能 矿产资源规划一经制定，经有关部门批准和同级政府发布，即 成为矿产资源管理的法规，是同级人民政府及其国土资源主管部门 依法管理和保护矿产资源的重要依据 ①，具有强制的法律效力。 （1）“控制人口增长，保护自然资源，保持良好的生态环境” 是基本国策，矿产资源生产和矿业生产应坚持“在保护中开发，在 开发中保护”的总原则。 （2） 矿产资源规划是各级人民政府依法管理和保护矿产资源的 指导性文件，其主要规划目标纳入同级国民经济与社会发展规划中 实施。 （3）矿产资源规划是国家加强矿产资源勘查、开发宏观调控的 重要手段， 是各级人民政府地质矿产主管部门依法对矿产资源勘查、 开发利用与保护进行监督管理的依据。 （4）国家规划矿区和国家规定实行保护性开采的特定矿种的设 立、变更或者撤销及其开发利用，应当符合全国矿产资源总体规划。 （5）各级人民政府地质矿产主管部门审批颁发勘查许可证、采 矿许可证，应当符合矿产资源规划。 （6）下级矿产资源规划服从上级矿产资源规划，专项规划服从 总体规划，行业性规划和地区性规划服从全国性规划。矿产资源规 划自上而下编制，下级矿产资源规划的编制必须以上级矿产资源规 划为依据，并与上级相关规划相一致，与同级相关规划相衔接。 1.2 矿产资源规划的研究现状 矿产资源规划的理论研究始于 1999 年。在此之前，矿产资源区 划研究和区域经济学中的区域规划理论为矿产资源规划的理论研究 ① 国土资源部规划司、 中国地质调查局、 中国国土资源经济研究院编， 矿产资源规划工作手册， 地质出版社，2001 年，第 25 页。 6 矿产资源规划的理论与方法 提供了指导。1996 年贾芝锡研究员出版的矿产资源区划研究一 书为矿产资源规划理论的形成提供了借鉴。但这本书不是真正意义 上的矿产资源规划理论，因为这本书是我国矿业转轨时期，为适应 计划经济和市场调节相结合，国营矿山与民营矿山共同参与矿业发 展，变资源优势为经济优势，推动区域经济发展而形成的以矿山资 源分类、分级和分区为特色的著作，主要应用的是地质学、区域分 工理论、区位论和计划经济理论，着眼点是经济发展，可持续发展 所涉及的代际公平与代内公平、资源补偿与资源保护等制度内容考 虑较少。1999 年国土资源部出台了矿产资源规划暂行条例（国 土资发 1999，356 号），2000 年中国地质大学陶应发和本人也发表 了这方面的论文 ①。2001 年，国土资源部规划司组织编写了矿产资 源规划研究和矿产资源规划手册。矿产资源规划研究提 供了矿产资源规划的背景材料，尤其是国内外的矿业形势、资源勘 探开发和保护现状，矿产资源规划手册提供了国土资源部近几 年出台的矿业管理文件和部、司级领导关于矿业管理和规划方面的 讲话。郭凤典、成金华、吴巧生等在 2001 年出版了矿产资源规划 的理论与实践（中国地质大学出版社）一书，并在有关杂志上发 表了论文。国土资源部规划司和高级咨询中心、中国国土资源经济 研究院潘文灿、钟自然、王希凯等同志近两年在有关杂志上也发表 了论文，现在国土资源部也正在资助南京大学等单位做这项研究。 这些单位和个人的研究为推动区域矿产资源规划的开展起到了积极 作用。 总的来看，国内关于矿产资源规划研究方面的系统论著还未出 现。 国内的理论研究还远远不能适应迅速兴起的矿产资源规划工作， 建立完整的矿产资源规划理论体系迫在眉睫。 ① 陶应发、成金华，矿产资源规划若干问题探讨，中国地质矿产经济，2000 年第 6 期。 第 1 章 绪 论 7 1.3 矿产资源规划的主要内容 1.3.1 矿产资源规划的特点 矿产资源规划是一种政府法规，至少应具有宏观性、战略性、 政策性、科学性和可操作性。也有人把矿产资源规划的特点归结为 战略性、综合性、建设性、指导性和层次性。 1．宏观性 矿产资源规划的宏观性是由矿产资源规划作为矿产资源开发利 用和保护的宏观调控手段这一基本性质所决定的。按照“宏观性” 的要求，在内容上矿产资源规划应根据国民经济或区域经济发展的 要求，制定矿业经济发展的总目标、矿产资源开发利用和保护的重 大方针和政策， 研究矿业生产力的合理布局和矿产品结构调整方向， 提出矿产资源开发利用和保护的重大战略措施。 2．战略性 矿产资源规划的战略性是由其宏观性派生出来的。按照“战略 性”的要求，矿产资源规划在时间上要着眼于未来，要按照可持续 发展的要求制定目标、方针和政策，提出矿产资源开发利用和保护 的重大战略措施，处理好当前利益与长远利益的关系。在空间上要 立足于国内、区内资源，综合考虑国内外，区内外“两种资源、两 个市场”，处理好局部利益与整体利益、地方利益与中央利益的关 系。矿业的发展要和其他产业的发展相协调。 3．政策性 矿产资源规划的政策性就是指它的规范性。矿产资源的开发利 用要符合国家有关的法律、方针和政策，矿产资源规划要运用政策 手段对矿业行为进行规范和引导。 4．科学性 编制矿产资源规划首先要全面、准确地搜集各种经济信息，包 括矿产资源的查明及分布情况、矿产资源开发利用状况、国内外矿 8 矿产资源规划的理论与方法 产品市场供需信息、国民经济与社会发展综合信息、矿业相关部门 发展规划、矿产品开发利用新技术及发展趋势，以及党和国家的有 关方针、政策和指令等等。经济信息是规划编制的基本依据，因此， 信息必须准确、及时、适用。在掌握了大量经济信息之后，就要对 信息进行分析研究，探索其内在的联系和规律性。在此基础上对未 来矿业经济的发展趋势进行综合分析，并做出科学的预测。根据预 测的结果，综合考虑规划期内国民经济和社会发展的要求、资源条 件、产业基础等因素，对矿产资源开发利用所要达到的目标和实现 目标的主要措施做出抉择，这是矿产资源规划的主体和核心。它主 要包括矿业经济的发展规模、速度、结构、重大比例关系、重大项 目建设、矿业生产力布局、产业结构调整等内容。 5．可操作性 矿产资源规划的可操作性是指它的切实可行性，按照“可操作 性”的要求，矿产资源规划的编制要以资源条件、产业基础、市场 需求为依据，发展目标要具体，产业结构调整方向要明确，措施及 政策建议要有针对性。 1.3.2 矿产资源规划的三维结构 矿产资源规划的基本框架可以从三个维度加以描述 1．时间维 资源规划的时间有长期、中期、近期和短期之分。资源长期规 划一般在 10 年以上，中期规划的时间一般以 5～10 年为限，主要是 提出具体化的区域开发计划的重点和项目建设的重大安排。近期开 发规划和短期开发规划分别以 3～5 年和 1 年为时限， 一般提出分年 度和年度内的资源开发目标及具体措施与对策。 2．空间维 矿产资源规划主要由全国、省、市三个空间层级构成。矿产资 源丰富的县根据需要可以编制矿产资源规划。全国矿产资源规划以 宏观指导性为主，兼具实施性；省级矿产资源规划以实施性为主， 第 1 章 绪 论 9 兼具宏观指导性。全国矿产资源规划确定的目标任务主要靠国家和 省级矿政管理手段和省级规划实施。 3．论题维 矿产资源规划的每一空间层级都涉及经济绩效、 法律法规、 社会公 平和生态环境论题，但在不同的空间尺度上研究的侧重点是不同的。 （1）全国矿产资源规划是中央政府加强矿产资源宏观管理的重 要措施，突出战略性、宏观性和政策性。因此，保障实现我国第三步 战略目标所需要的资源的安全供应；解决矿产资源的总量问题、结构 问题、布局问题和政策工具的运用就是全国矿产资源规划的侧重点。 这一层次更多地涉及法律法规、社会公平和生态环境的论题。 （2）省级矿产资源规划属于地方性矿产资源规划，具有针对性 和较强的操作性。省级矿产资源规划强调，规划的制定要根据本地 区的资源特点、区位特点、市场条件，紧密结合本地区经济社会发 展目标；规划最终的成果是划定鼓励、限制、禁止勘查、开采的矿 种和区域。这一层次侧重经济绩效和生态环境论题。 （3）各市（县）级矿产资源规划是省级规划下面的子规划，具 有更强的规划目的性。在落实全国矿产资源规划和省级矿产资源规 划确定的调控目标任务的前提下，市（县）级矿产资源规划的重点 在于提升本地区矿产资源的相对优势，培育矿产资源竞争力即 将资源优势转化为经济优势的能力。 这一层次强调经济绩效的实现， 兼顾环境保护。 矿产资源规划基本框架如图 1-1 所示。 将来 现在 过去 经济绩效 法律法规 社会公平 生态环境 市级省级国家总体规划 空 间 维 论题维 时间维 图 1-1 矿产资源规划的基本框架 10 矿产资源规划的理论与方法 1.3.3 矿产资源规划的文本结构 1．区域经济发展背景 重点研究区域经济发展特点及基础设施建设状况，产业结构调 整方向，能源和新材料工业发展动态，以及城市化战略，生态建设 和环境保护，矿业发展状况和趋势，矿业对本区经济和社会发展的 综合贡献等。 2．矿产资源供需形势分析 重点研究矿产资源分布状况，矿产资源储量，矿产资源潜力， 矿产资源需求预测及资源可供性；矿产品市场发展趋势，矿产品产 量、结构和物流方向与距离等。要充分利用矿产储量套改成果资料， 使规划的资源依据更加科学。 3．矿产资源规划目标 规划目标的确定是制定好规划的关键。要从本省（区、市）的 实际情况出发，在充分调查研究的基础上，对矿产资源调查评价与 勘查、矿产资源开采总量、矿业产值、矿山最低经济规模、结构调 整、鼓励限制禁止开采区、采矿回采率、选矿回收率、伴共生矿产 综合利用率、矿山生态环境保护和恢复治理率等指标提出合理可行 的分阶段目标。重点是今后 5 年目标，展望到 10～15 年。 5 年目标 通过矿产资源调查评价， 确定发现新的矿产资源富集 区目标；从本省（区、市）资源潜力和市场需求出发，引导加强商 业性矿产勘查和开发，老矿山外围和深部的勘查开发目标；提出提 高资源开采综合利用率要求目标；通过加强监督管理和治理整顿矿 业秩序，进一步调整矿业上下游产业和相关产业结构目标；加大矿 山生态环境保护的力度， 对老矿山有计划地进行生态环境恢复治理， 对新建矿山建立生态环境保护的制度，严格监督管理目标；根据全 国和本行政区的要求，对重要战略资源建立储备国标，对有特殊价 值的矿产资源和储量大目前难于开采利用的矿产资源采取有力保护 目标。 10～15 年目标做到矿产资源保护与合理利用的运行机制和管理 第 1 章 绪 论 11 体制规范化、法制化，实现对矿产资源利用方式和管理方式的根本转 变；建立完善的矿产资源要素市场，提高矿产资源对经济社会发展的 供应能力；使矿产资源开发与生态环境保护治理的效益相协调。 4．地质矿产调查评价与勘查规划 全面系统地总结各有关行业和单位在本行政区内已经开展的基 础地质、矿产资源调查与勘查工作，综合分析地质矿产调查评价和 勘查的工作程度，为进一步加强调查评价和勘查、摸清矿产资源潜 力、划定重点勘查地区、引导商业性矿产资源勘查等提出地质勘查 工作规划意见。 5．重点区域规划 合理划定矿产资源鼓励开采区、限制开采区、禁止开采区，是 区域矿产资源规划中，促进矿业开发合理布局，实现资源优化配置， 推进科学管理的重要内容。 在划定矿产资源鼓励开采区、限制开采区、禁止开采区时，应 当根据矿产资源赋存规律和地区经济发展的需要，本着统筹规划、 因地制宜、发挥优势、规模开采、集约利用的总体要求，应遵循以 下基本原则 （1）法律法规准入原则。划定规划区，必须符合矿产资源法和 相关法律法规，以及有关配套法规的规定。 （2）与相关规划相衔接的原则。划定规划区，应当符合国家和 省（区、市）国民经济和社会发展中长期规划、全国矿产资源总体 规划，以