三峡库区地质灾害防治工作及补偿制度评析.pdf

前沿 2009年第12期 三峡库区地质灾害防治工作及补偿制度评析 范姣艳 张 凡 3 三峡大学政法学院 湖北宜昌 443000 [摘 要]三峡库区历史上一直是地质灾害高发区,三峡工程建成后。三峡库区地质灾害防治工作更 是日益繁重。我国十分重视库区地质灾害防治并倾注了大量的人力、财力和物力,行政补偿仍是现行库区 地质灾害防治中的主要方法,但是存在许多问题。三峡库区地质灾害多元化补偿机制的建立具有重要意义。 [关键词]三峡库区地质灾害防治 行政补偿 多元化补偿机制 [中图分类号] D63215 [文献标识码] A [文章编号] 10098267 [2009] 12006404 三峡库区历史上一直是地质灾害高发区,加之暴雨、 洪水频繁,地质灾害严重,对三峡工程和库区人民生命财 产安全造成威胁。 [1]国务院高度重视三峡库区地质灾害防治 工作, 1995年成立了三峡库区地质灾害防治工作领导小组, 2002年2月批准实施了 三峡库区地质灾害防治总体规 划 ,专门投入40亿元资金用于防治地质灾害。三峡库区 地质灾害防治成为我国灾害防治重大项目之一。 一、三峡库区地质灾害防治工作概况 为保证三峡库区人民生命财产安全和三峡工程的安全 运行, 2001年以来,国家投巨资分期二、三期对库区 部分地质灾害进行了工程治理,同时还实施了三峡库区地 质灾害监测预警工程、搬迁避让工程,有效地减少了库区 地质灾害造成的损失,保护了人民生命财产安全,保障了 三峡水库的正常运行和航运安全。 作为库区区域的宜昌市三县区秭归县、兴山县、夷 陵区 , 在库区地质灾害防治工作总体规划的指导下,积极 开展地质灾害防治工作。本文拟以宜昌市为例,说明三峡 库区地质灾害防治情况。 一治理工程 11二期治理工程在二期地质灾害治理工程实施过程 中,宜昌市共有41个项目秭归县23个,兴山县13个, 夷陵区5个 , 总投资4亿余元。至2005年10月, 41个项 目全部通过省级最终竣工验收和国家级抽验, 36个项目被 评为优良工程, 5个合格,优良率达8718。现已全部投 入正常运行。 21三期治理工程截止2009年7月底,宜昌市县管58 个应急治理项目已全部完工,且通过省级初步验收,完成 总投资4亿余元。应急治理项目治理工程的及时完工,确 保三峡水库175米蓄水的安全。不影响三峡库区蓄水的26 个非应急治理项目,大部分项目已完工,部分项目正在实 施过程中。 二监测预警工程 2003年,国家启动三峡库区二期地质灾害监测预警工 程。宜昌市有212个地质灾害点秭归县116个、兴山县 80个、夷陵区16个被列入该专群监测系统。2006年, 国家启动三期地质灾害监测预警工程,宜昌市有171个地 质灾害点秭归县126个、兴山县36个、夷陵区9个被 列为专群监测系统。在383个群测群防监测点中,有50个 被列为专业监测。每个群测群防点均确定了监测责任领导 和具体监测员,监测频率一般为每周至每月监测一次,汛 46 3[作者简介]范姣艳1968 - ,女,湖北应城人,三峡大学政法学院副教授,法学博士。本文为作者2008年度三 峡库区地质灾害省部共建教育部重点实验室三峡大学开放基金项目成果,项目名称三峡库区地 质灾害防治法律体系构建及若干问题研究。项目编号 2008KDZ16。 张凡1984 - ,女,湖北随州人,三峡大学政法学院研究生,本文为三峡大学研究生培优基金 “ 行政 补偿机制在三峡库区地质灾害防治中的作用 ”成果。 期或变形加剧时加密监测,监测结果由县区国土资源局严 格实行汇总分析上报。专业监测点由国家三峡库区地质灾 害防治工作指挥部委托三峡大学实施专业检测。 三搬迁避让工程 国家下达宜昌市三峡库区地质灾害搬迁避让项目共133 个其中秭归107个,兴山24个,夷陵区2个共需搬迁 4098户13239人。宜昌市库区县区政府按照 “ 加强监测, 有险必搬 ”的原则,遵循 “ 服从移民政策,执行移民标准, 实施移民程序 ”的方法,及时搬迁安置地质灾害险区群众。 目前已实施搬迁1913户6269人,占应搬迁总人数的 47135。秭归县在进行二期库区地质灾害搬迁避让工作 时,制定了 秭归县三峡库区二期地质灾害搬迁避让工作 实施办法 ,保障搬迁避让工作有章有序地进行。 二、现行补偿形式综述 无论是自然的地质灾害还是人为造成的灾害,造成损 失必然要给予相应的补偿。通过补偿可以保证受灾人民的 基本生活权益,避免灾民因灾陷入困境;也可以保障社会 再生产的顺利进行,避免生产因灾中断;还可以使受灾区 或受灾主体被打乱的生活与工作秩序得以恢复,避免社会 失控。 [2]可见 ,补偿制度存在的重要性。在我们国家现实用 过的补偿形式,主要有如下几种 一行政补偿 亦称政府补偿,它是一种以政府为直接责任主体,以 国家财政为直接经济后盾,由政府无偿给予灾民以救助, 由政府有关职能部门承担具体组织实施任务的灾害损失补 偿方式。在我国,早期商业保险的发展十分缓慢,甚至出 现停滞的状态,政府作为义务主体不得不承担起主要的补 偿责任与义务,每年政府都要将补偿支出作为一项固定的 财政开支项目纳入预算,并无偿用于灾害工作的补偿。政 府补偿具有一定的优越性,特别是在解决重大灾害或突发 性大灾的灾害保障问题方面,但自身的缺陷也存在不少。 首先,灾害发生的不平衡性与政府财政的年度估算存在着 难以调和的矛盾;其次,国家财政负担之重很难满足日益 增长的灾害损失补偿需求;政府财政充当唯一的经费后盾, 灾害损失补偿风险客观上无法分散,补偿的力度必然不会 很深入。 二社会捐助 顾名思义,即灾害发生时,社会各界自愿对灾区或受 灾成员给予无偿的款物帮助。从现实情况来看,社会捐助 形式各异,既有政府组织的也有民间团体,如慈善基金会、 红十字会、残疾人基金会等,还有企业、家族及个人自发 进行的。2006年7月,重庆市石柱、万州、巫山县因强降 雨、滑坡等地质灾害频发,致使耕地被毁,交通中断,农 房、农作物、基础设施受到严重破坏,全市受灾人口8512 万人,因灾死亡2人,紧急转移12635人,倒塌房屋2036 间,毁坏房屋12415间,农作物受灾面积32156千公顷,其 中绝收211千公顷,灾害造成的直接经济损失9785万元。 各县政府立即出面组织各机关,倡导社会各界人士捐助灾 民,以解灾民的燃眉之急,捐款达20余万元,救灾物资价 值达39余万元。为政府财政补偿分担了一定的负担。 三商业保险补偿 通过向保险公司投保人身或财产险,由保险公司在合 同约定的事故发生后承担补偿责任。与前述的行政补偿相 比,商业保险具有明显的优势一、商业保险的补偿能力 比行政补偿实力强大,其可以集中全社会的力量对损失进 行补偿;二、商业保险自我调节、自我平衡功能强,不像 行政补偿带有浓烈的计划性,较能适应灾害的发生的不平 衡性,不易受到灾害冲击;三、通过商业保险的方式,即 间接地将灾害补偿责任分散到全国乃至全世界尽可能大的 范围;四、由于商业保险的补偿力度取决于投保者投保金 额的高低,从这个意义上,灾害补偿的力度可以由投保者 自主决定大小,这样更有利于对受灾害主体利益的平衡。 然而,这种补偿形式,在现实中并没有得到足够的重视和 应用。 [3] 另外,还有一些非主流补偿方式,如企业为自保建立 的补偿基金形式,社区本着互助、共济的原则建立的多样 式灾害补偿合作社等。此外,居民个人的储蓄行为,客观 上也可以看作是一种灾害补偿的途径之一。 三、三峡库区地质灾害防治中行政补偿的适用情况 库区在灾害补偿方面一直采用的是政府承担全责的形 式,即完全的行政补偿,对于商业保险这一补偿方式,仍 停留在商议引进阶段。在补偿标准上,总体是参照移民标 准而又低于移民标准的方式予以补偿,采取一次性全额发 放补助方式,补偿之后政府责任即告结束,且补偿标准存 在不统一现象。同样位于库区范围的秭归县、兴山县、夷 陵区,在具体进行行政补偿时,执行的补偿标准存在地域 差异,甚至位于同一地区的不同乡镇在补偿标准上也高低 不同;另外,库区地质灾害防治工作分二期、三期进行, 而两期的补偿标准也不一样。 秭归县地质灾害防治中的补偿工作从2004年开始,二 期工作基本结束,进入三期治理阶段,然而仍然沿用的是 二期地质灾害防治所使用的补偿标准。以秭归县二期地质 灾害搬迁避让工作为例,对库区的补偿工作予以简单介绍。 一补偿原则 坚持以房为主、分项定补的原则。对村民和居民的搬 迁避让补助实行以房屋补助为主,对其它的附属设施包 括砖石围墙、砼晒场、水井、水池、地窖、沼气池、节能 灶、粪池、散畜圈等项目以及基础设施等分类给予适当 补助。 二补偿标准 实行一次性补偿、搬迁销号。搬迁避让安置补偿项目 为房屋、附属设施、基础设施、搬迁四项费用。 11房屋及附属设施补偿 农村灾民补偿正房砖混283元/㎡、砖木205元/㎡、 56 土木153元/㎡;偏房砖木155元/㎡、土木107元/㎡;附 属房77元/㎡。附属设施中砖石围墙38元/㎡、砼晒场38 元/㎡、地窖61元/处、散畜圈61元/处、沼气池735元/ 处、粪池168元/处、水池69元/处、水井77元/处、节能 灶245元/处。 农村公房补偿正房砖混489元/㎡、砖木334元/㎡、 土木219元/㎡;偏房砖木210元/㎡、土木138元/㎡;附 属房92元/㎡;附属设施中砖石围墙38元/㎡、砼晒场38 元/㎡。 城镇居民补偿房屋砖混293元/㎡、砖木236元/㎡、 土木166元/㎡、附属房78元/㎡;附属设施中砖石围墙32 元/㎡、砼晒场39元/㎡。 企业补偿房屋框架589元/㎡、砖混293元/㎡、砖 木236元/㎡、土木166元/㎡;附属设施中砖石围墙32元/ ㎡、砼晒场39元/㎡;其他设施中蓄水池58元/㎡、加工 池58元/㎡、酒窖58元/㎡、酒灶428元/处、炒茶灶208 元/处、烧铁炉208元/处。 单位补偿房屋框架619元/㎡、砖混413元/㎡、砖 木283元/㎡、土木185元/㎡;附属设施中砖石围墙32元/ ㎡、砼晒场39元/㎡。 对于农村及居民户的 “ 在建工程 ”,只进行了基础工程 的,按国土部门核准的宅基地使用权证中的建筑占地面积 给予31元/㎡的补偿。 21搬迁补偿 搬迁补偿费用包括搬迁费、搬迁损失费两项。其补偿 标准为农村灾民县内安置613元/人;居民搬迁安置250 元/人;单位、企业搬迁按核准的单位及企业职工数分 别为250元/人。 对农村灾民、居民只登记房屋、无搬迁人口的搬迁费, 据登记的正、偏房面积,按8元/㎡补偿。 31基础设施费补偿 包括宅基地办证费、场地平整费、各种配套设施费, 补偿按下列规定和标准执行。农村后靠建房的基础设施配 套费,乡镇以实施规划为控制依据,按动迁时认定的搬迁 人口兑现到户。对灾民分户实施沿公路建房和集中居民点 建房的,按995元/人标准兑付到户,分散建房的,按1149 元/人标准兑付到户,自愿出村投亲靠友安置的,其基础设 施费分别按1700元/人、1516元/人的标准兑付到安置单位 及灾民个人。对只登记房屋、无人口的,其基础设施费根 据国土部门核准的正、偏房占地面积,按31元/㎡补偿到 户。对不愿进集镇搬迁安置的居民,其基础设施费按国土 部门核发的宅基地使用权证中的建筑物占地面积给予37元 /㎡的补偿。企业基础设施费按国土部门颁发的土地使用权 证中的建筑物占地面积50元/㎡标准兑付给企业。单位基 础设施费按国土部门颁发的土地使用权证中的建筑物占地 面积80元/㎡标准兑付给单位。 三补偿程序 笔者在秭归县地质灾害防治所走访时了解到,库区进 行行政补偿一般是按如下流程走发布险情公告,告知当 地人民处于地质灾害险区;然后由位于险区的人们自行到 各乡镇政府申请搬离安置;各乡镇政府负责登记予以测算, 汇总补偿金额,上报给相关部门;经过审核,下发补偿资 金。整个程序,基本是行政主体全权操作,险区人民被动 接受。地方政府自主性大,补偿工作实质上最终是由各乡 镇政府负责完成,国家方面只是发布关于三峡库区地质灾 害防治群众补偿标准函,明确补助标准,由地方依此标准 测算,再无其他规制。 四、库区行政补偿存在的问题 通过走访库区地质灾害防治管理部门,笔者了解到库 区地质灾害防治行政补偿工作存在如下的问题 一缺乏补偿原则规定 从前述库区地质灾害搬迁避让安置补偿的具体实施情 况中可以看出,尽管相关政策文件规定了补偿工作的执行 原则,但这些原则实质上都是库区地质灾害防治行政补偿 工作的指导性原则,是对库区灾害补偿工作的一种要求, 而对库区行政补偿本身需要遵循什么样的基本原则缺乏明 确的规定。由于没有明确补偿应遵循的基本原则,所以三 峡库区地质防治中的行政补偿还不能视为合理和公平的补 偿,充其量就是如库区地方政策性文件所述的适当补助, 抚慰色彩极浓,库区因地质灾害需要得到补偿的民众的抵 触情绪难免不会滋生。因此,急需要对三峡库区地质灾害 中的行政补偿工作的基本原则加以明确。这样即使库区行 政补偿工作的具体规定存在不完善的情况,补偿基本原则 也可以补救具体规定的不足。执行者可以根据基本原则的 精神做出恰当的选择和决定,及时确定双方的权利义务以 及各方责任的划分,最大限度地满足三峡库区地质灾害防 治中应受补偿人民的要求。 二行政补偿缺乏法律依据 库区地质灾害防治中的行政补偿工作,一直由政府主 导进行,大多是依据行政系统内部相关的政策文件实施, 并无明确的法律依据。虽然国家新颁布的有 地质灾害防 治条例 ,但因其并未涉及有关补偿的可操作性规定,所依 在库区补偿工作中未能得以适用。同时,由于库区地质灾 害的补偿工作是参照而非依照移民标准进行,所以2001年 库区修正的 长江三峡工程建设移民条例 亦未得以遵守, 库区地质灾害防治中的行政补偿工作带有浓烈的政策性色 彩。 三补偿标准低 虽然库区遵循 “ 服从移民政策,执行移民标准,实施 移民程序 ”的方法进行补偿工作,但实际操作中地质灾害 搬迁标准远远比移民标准低。如三期地质灾害搬迁避让项 目的标准为城镇人口1179万元/人,农村人口1168万/ 人;而三期项目移民外迁标准为4146万元/人,后靠安置 标准为2196万元/人。库区人民利益未能得到充分维护, 66 老百姓不接受不搬迁,库区地质灾害防治工作难度之大。 另外,如果库区地质灾害险区群众既未纳入库区移民,也 未纳入库区地质灾害搬迁,则只能按国家民政救灾政策搬 迁补偿,则标准更低。 库区的补偿方式以现金和一次性补偿为主,没有实物 形式的补偿,方式单一、缺乏灵活性。相比分阶段、多次 性的补偿方式,不利于使库区灾民尽快适应新的生活。 四补偿程序缺乏规制 行政补偿和行政赔偿一样既是一种实体制度,也是一 种程序制度,实体制度主要是关于权利内容的规定,程序 制度是维护权利的操作过程,仅有实体制度而没有程序制 度的制度是不健全的。没有程序保障的地方,不会有真正 的权利保障。 [4]如前所述 ,我国行政补偿制度本身在程序方 面就缺乏行政补偿程序的统一立法,程序在行政立法和执 法中始终未得到重视,三峡库区地质灾害防治行政补偿工 作缺乏相应的程序规定也不足为奇。而在当今社会,程序 控制恰恰是保障行政权合法、正确行使,防止其滥用和侵 犯公民权利自由必不可少的条件。没有正当程序,政府权 力的滥用就会没任何障碍,一切法定权利都将因其不可操 作性而变得毫无意义。 [5]程序的混乱不清会造成权力的滥 用,会加重人治色彩,从而权利被侵犯的几率增加。 库区补偿工作缺乏相应的程序约束力,导致在执行时 随意性大,行政补偿的严肃性和可信程度极低。据了解, 库区补偿资金被挪用、下放不及时的现象在库区基层屡屡 存在,库区补偿工作完全由政府主导,缺乏群众参与、督 导,补偿工作库区所属乡镇基本不一,地方自律性强补偿 工作就做的到位,地方自律性差补偿工作一片混乱。同时, 由于程序的缺失,导致库区灾民在行政补偿过程中的知情 权得不到有效保障,不能积极参加到补偿程序的运作,也 就不能对库区的补偿工作提出既符合自然规律又符合其自 身利益的建议。 [6] 五救济途径缺失 救济途径是三峡库区地质灾害防治行政补偿工作的空 白,这是对库区灾民权利保障机制的缺失。有权利即有救 济,有损失必有补偿,获得合理的行政补偿是合法权益遭 受损失的库区公民应当享有的权利。现实当中,因行政补 偿所产生的争议,主要是通过行政系统内部监督的方式解 决,不仅不利于保护库区公民的权利,也不利于更好的监 督行政机关,从而也就不符合依法治国的理念。无救济则 无权利,由于救济途径的缺失,库区地质灾害防治行政补 偿实施过程中,库区公民在自身利益得不到满足或受到侵 害的时候,例如对补偿标准和补偿对象等持有异议时,能 否提起行政复议或诉讼,地区文件中没有明确规定。而库 区公民往往会采取抵制或消极对待的方式,极易引发库区 公民和政府的矛盾。对库区行政补偿实施过程中出现的争 议,应该通过明确规定的救济途径以合法的方式加以解决, 及时化解社会矛盾,营造和谐的库区氛围。 六移民补偿问题 在库区,三峡移民安置贯彻开发性移民方针,采取前 期补偿补助与后期扶持相结合的原则,妥善处理国家、集 体与移民的利益关系和移民生产生活水平恢复与库区经济 社会发展的辩证关系,其目的是确保三峡移民搬得出,稳 得住,逐步能致富和库区经济可持续性发展。 [7]而库区在地 质灾害防治工作中若采取搬迁避让的方式,则亦会涉及移 民补偿安置问题,而此时的移民与三峡工程建设时的移民 却不是等同视之的,仅仅将需要搬迁避让的群众简单地视 为行政补偿对象予以一次性金钱补偿,迁出险区范围后, 政府工作即告终结,无所谓的后期扶持工作,且补偿标准 也低于移民补偿标准,这对因灾害移民的库区公民来说, 极为不公。 因此,在三峡库区地质灾害防治中,根据库区的实际 情况,建立三峡地区多元化补偿机制, [8]对三峡库区地质灾 害防治工作的有效开展,具有重要意义。 参考文献 [1]周淑清 1论三峡工程的环境影响及对策[J ]1商 场现代化, 2007年9月中旬版1 [2]范豫 1代为履行地质灾害治理责任法理浅析[J ]. 法制与社会, 2007,111 [3]秦祖伟 1论三峡库区和谐社会的法制构件[J ]1 重庆三峡学院学报, 2006,61 [4]赵世义 1财产征用及其宪法约束[M ]1武汉 法商研究, 1999, 521 [5]杨海坤,黄学贤 1中国行政程序法典化[M ]1 法律出版社, 1999, 81 [6]王正立,刘丽 1土地征用补偿程序及纠纷解决 [J ]1国国土资源情报, 2004,11 [7]汪家乾 1略论三峡工程建设中的几个法律问题 [J ]1法商研究, 1994,21 [8 ] Carolyn Kousky,Sam Walsh Richard Zeckhauser1Options Contract for Contingent Takings, SymposiumCatastrophic RisksPrevention,compensation, and Recovery 2007 1[ DB /OL ]1Article1http/ / www1Bepress1com /ils10/art21 责任编辑思语 76