从煤矿政策中看我国公共政策评估-.doc

MANAGEMENT 从煤矿政策中看我国公共政策评估 ■ 高先维 曹志敏 华中师范大学管理学院 中图分类号D035 文献标识A 文章编号1006-78332009 02-207-02 摘要公共政策的目标群体是社会公众,一项公共政策的好与坏将直接影响社会公共秩序。因此,公共政策评估显得尤为重要,它向政府及社会提供政策绩效的资讯,使政府重新审视政策目标及政策方案,以谋求改进之道。本文以山西煤矿为例,试着透析了中国公共政策评估中存在的问题及改进的建议。 关键词煤矿政策 公共政策评估沉淀成本 一、引言 2009年2月22日,山西屯兰煤矿发生严重爆炸事故,迄今已有74人死亡,是近十年来我国发生的一起最严重的矿难事件。该矿所属山西焦煤西山煤电集团,为国有重点煤矿,年产500万吨,是高瓦斯矿井。细数近几年来发生矿难的煤矿,绝大多数是六证齐全。“什么六证齐全,是五毒俱全”国家安监总局原局长李毅中曾如此愤慨地表示。六证齐全的初衷,是为煤矿安全加上多重保险,但面对产产停停的煤矿生产现状,实际上难以落实。复产是权宜之计,而多年来出台的哪一项政策又是保证煤炭行业发展长治久安的 多年来对小煤矿政策的反复,已使得一些小煤矿草木皆兵。煤矿复产艰难,集中反映了整个煤矿产业的问题。煤炭产业政策对小煤矿并不稳定,使得后者长期在发展与整顿间徘徊。多年来,一直是政府之手决定小煤矿这只风筝的去或留。 目前正在进行的煤矿体制改革将实现民营煤矿所有权与经营权的分离,等于将产权明晰改革推倒重来,而上次政策与此次政策存在着不可调和的矛盾,而煤矿政策的常年变化似乎已司空见惯[1]。 二、公共政策评估的核心理念 一公共政策评估的含义 威廉.邓恩认为,政策评估是这样一个领域的工作努力“用多种质询和辩论的方法来产生和形成与政策相关的信息,使之有可能用于解决特定政治背景下的公共问题”[2]。所谓公共政策评估就是评估主体依据一定的评估标准,通过相关的评估程序,考察公共政策过程的各个阶段、各个环节,对政策产出和政策影响进行检测和评价,以判断政策结果满足目标群体需要、价值和机会的程度的活动。 笔者认为公共政策评估须以“政策结果”为核心概念,以“全社会公民的整体利益”为最高评估标准,要贯穿于公共政策制定、执行到终结整个过程中。 二公共政策评估的主体 公共政策评估主体在评估活动中处于举足轻重的地位,它决定着评估标准的制定和变更,评估范围的大小,评估方式的选择,发挥着主导性的作用。因此,评估主体所持的评估理念与具有的评估能力,会直接影响到评估工作的成败。为了达到政策评估的实际意义,真实地反映政策评估的客观效果,应该选择好合适的评估主体。 在政策评估活动中,除立法机关、政党组织、司法机关、社会组织和公民外,比较重要的主体是政策制定者和执行者、专业机构和人员、大众传播媒介[3]。 公共政策评估主体多元化是公共政策评估发展的趋势,在国外,评估一项公共政策的好坏与否,往往都是多元的评估主体公共评估的结果,而我国现阶段的公共政策评估还主要表现为政策制定者和执行者的内部评估,立法机关、政党组织、司法机关等其它评估主体参与度普遍不高,政策的制定者和执行者对公共政策的评估虽然有一定优势,例如熟悉公共政策的内容和实施情况,掌握和了解政策运行活动的第一手信息,有利于评估活动的有效展开。但这一评估方式的弊端则更为让人担忧,政策制定者单一的评估极易使政策评估流于形式,政策制定者和执行者都希望能够顺利实施,因而他们就极有可能在评估活动中故意隐瞒事实真相,夸大成绩、掩盖失误,反映一个机关的局部利益,使公共政策评估容易得出缺乏公正性的结论。我国单一的评估主体长期盛行,其中隐含着我国传统体制向现代化体制转化带来的深层次原因。 每一个单个的评估主体都有其弊端,因而,从国外的经验可以看出,只有将评估主体尽可能的多元化,才能尽量避免每个主体单独评估带来的问题,扬长避短,优势互补,使公共政策评估结果尽可能客观、公正。 三公共政策评估的标准 政策评估是构成公共政策不可缺少的重要步骤,政策评估关系到政策的执行和终止。采用客观公正的政策评估标准是检验政策成功的关键,针对公共政策及其活动全过程的各个环节的结果的价值所作的评估活动的政策评估标准的选择至关重要。尽管目前标准不一,但目标标准、投入标准、公平、公正标准、效率标准和公民参与、回应必不可少[4]。 评估标准是衡量有关政策利弊优劣的指标或准则[5],反映了评估主体在评估过程中的倾向性和价值取向,是建立在一国特定的社会政治、经济和文化背景之上的。笔者认为,公共政策评估的核心标准和价值取向是社会全体公民的总体利益最大化而不是利益集团的利益最大化。必须明确公共政策评估是为了全社会的整体利益而不是某些团体的利益,随着政府权力的增大,公共政策评估应起到一种制衡政府权力的作用,为了社会的利益,勇于揭露批判不符合客观规律、违背社会人民利益的政策。 三、中国公共政策评估的现状和问题及原因分析 首先,公共政策评估重内部评估轻外部评估。当前中国公共政策评估的主体实质上只有一个,那就是政府本身,由于其它评估主体对政策信息和资料的缺乏,无法对公共政策进行实质性的评估和监督,也就是说,目前我国的公共政策评估只有政府的内部评估,而缺乏或轻视外部评估。政府评估人员参差不齐,人员素质也很难保证,并且更易受到各方面的干扰,不能作出客观公正的评估。所以我国许多政策的出台,缺乏实地科学的调查分析,而且在政策实施过程中也没有做任何回访,造成了错误的政策长时间的执行,阻碍了经济社会的发展。 其次,政策的沉淀成本。政策的沉淀成本主要指前一项政策运行过程中投入了较大的资源,包括人力、物力、财力、信息、 207 2 2009 MANAGEMENT 风险和时间等,而政策目标有待进一步实现,如果政策不再中止或不加执行,前期投入的资源就等于没有发挥作用。在这样的情况下,即使政策出现了一些失误,政策制定主体和执行主体面对较大的沉淀成本,不得不继续追加对该项政策的投入[6]。 再次,公共政策评估技术落后,也就是实证评估发展滞后。一方面,在中国学界,关于公共政策评估方法的研究是凤毛麟角,大部分学者更多的把注意力放在了公共政策的执行力等方面,殊不知,科学合理的政策才是基础、是根本,所以学术界应该更多的去研究符合中国特色的公共政策评估技术和方法,为现实的科学的评估操作提供方法依据;另一方面,政策执行部门,采用的实证评估严重不足,并没有深入到社会现实中调查分析,而只是在政策本身作文章,这样即难以发现问题,也不符合公平公正的理念,实地调查是必要的。 四、完善我国公共政策评估的几点思考 我国针对煤矿方面的政策不计其数,但真正发挥作用的政策却凤毛麟角,就其原因,正是因为政策评估的不到位,导致很多政策最后无疾而终。针对这方面的问题,下面提出笔者对我国公共政策评估的几点思考 一实现政策信息公开透明化,增加外部评估 外部评估所涉及的范围广,与政府部门没有直接的利益关联,因此,评估活动能表达和代表社会各阶层对于政策的基本看法,结论也比较客观公正。目前,缺乏外部评估的一个重要原因就是公共政策信息和资料的不透明化,大量的政策信息资料都掌握在政府部门手中,政府以外的其它外部政策评估主体很难获取相关的政策信息,外部信息无法有效展开。 二实行严格的政策评估的“三层过滤模式” 即政策制定、执行及终结三阶段评估,逐层过滤,尽可能预防或减小政策的沉淀成本。“三层过滤模式”要求在公共政策出台前进行严格的多方评估取证,这一阶段是整个过程中最重要的一环,政策推出前评估得好,可以及时发现问题,改正问题,减少沉淀成本;同时,政策推出后,在执行过程中也要实时监控和评估政策执行情况,可适当抽样抽查某一阶段的政策实施情况,及时找出政策中的瑕疵,避免在后续饿政策执行中转化为沉淀成本;最后,在政策终结后,要评估其实施以来的结果和影响,分别总结政策积极和消极两方面的影响和结果,并建立专门的公共政策数据库,以备将来查考。 三增加政策评估技术研究的投入,实现评估技术的跨越式发展 这一方面可利用我国的后发展优势,适当借鉴一些国外先进的评估制度和技术,根据中国现阶段的实际情况进行修正为我所用,国家政府应该大力鼓励公共政策评估方法的研究,在大学设立相应的研究课程,在学界兴起一股政策评估方法和技术研究的热潮,实现我国政策评估技术和方法的跨越式发展。 四使公共政策评估主体及方式多元化 上文已述及,政策评估主体和方式的单一化,会造成公共政策评估结果有失公允,而无法对公共政策进行完善和改正,进而也无法进入公共政策的下一个循环周期,增加了一项公共政策的沉淀成本。使公共政策评估主体和方式多元化,不仅可以避免单一主体评估的非客观性,而且还可以从多个角度对一项公共政策进行多方位的评估,尽量发挥各个评估主体的优势,最大限度的保证公共政策评估结果的公正性。 参考文献 [1]新华网.2008.7.7. [2][美]威廉N.邓恩William N.Dunn.谢明等译.公共政策分析导论.北京中国人民大学出版社.2002. [3]宁骚.公共政策学.高等教育出版社.2003411. [4]公共政策评估标准初探.科技管理研究.200703. [5]宁骚.公共政策学.高等教育出版社.2003420. [6]宁骚.公共政策学.高等教育出版社.2003426. 上接第202页公司日常工作时,可以根据不低于其机会成本的数额采取月津贴或年津贴的形式,付给一定的补贴。 2.奖励报酬虚拟股票激励制度 一般的股权激励制度的效果对于资本市场的有效性程度有着很强的依赖性。而鉴于我国目前在市场环境方面的种种困难,加上法律法规方面的缺陷,决定了股权激励在我国实施存在障碍。因此虚拟股票的激励方式虽然不是真正意义上的股权激励方式,但却能较好地适应我国目前的法律环境和市场环境,现阶段适合我国采用。 虚拟股票是授予激励对象的一种“虚拟”的股票,可以把虚拟股票作为独立董事的奖励报酬。持有虚拟股票的独立董事可以据此享受分红或股价升值收益,但没有配股权,没有表决权,不能转让和出售,在离开企业时自动失效。虚拟股票不是实股,不会影响股权结构,独立董事只在名义上享有股票,而实际上只享有这些股票的收益权。国内实施这一激励方式的最有代表性的无疑就是上海贝岭股份有限公司。 之所以说虚拟股票方式可以较好地适应我国当前的法律环境和市场环境,主要是出于以下原因首先,虚拟股票激励方式并没有真正涉及公司股票的买卖运作,也不需要在公司内部形成专用股票帐户或回购股票,绕开了公司法对股票来源限制这一现实障碍,解决了一般股权激励方式的股票来源问题;其次,虚拟股票激励避免了以变化不定的股票价格为标准去衡量独立董事的工作业绩,克服了我国股票市场效率低下的影响;再次,虚拟股票由于不再使用股价作为评价指标,因而其应用不再局限于上市公司,要求一个公开的资本市场下形成的股票价格,非上市公司也可以采用,因此,与一般的股权激励方式相比,其应用范围扩大了;最后,虚拟股票在法律角度上并不是真正的股票,不会改变公司现有的股权结构,不会稀释原有股东的权益。 七、结论 本文提出建立独立董事协会,并在其下设薪酬基金的模式,将独立董事薪酬分为固定薪酬和奖励薪酬两部分,固定薪酬是根据独立董事的能力级别、经验不同来把从业资格分成初级、中级和高级3个级别,每个级别受到的薪酬待遇是不同的,级别越高,所得的薪酬待遇也越高,同时再加上“车马费”等其他基本费用补贴。而奖励薪酬则是引入了虚拟股票的概念,以达到对独立董事的激励作用,促使独立董事更好地行使其职责。 我国以短期激励包括津贴和会议费为主的独立董事薪酬结构,是由我国上市公司产权结构不明晰、治理结构不完善的现状所决定并与之相适应的。但是从长远来看,随着我国上市公司内部和外部环境的改善,独立董事的薪酬制度必然逐渐向短期激励和长期激励相结合、固定报酬与奖励报酬相结合的方向发展。 参考文献 [1]钟朋荣.关于独立董事的五个话题.中外管理.20022222-24. [2]王健平.做独立董事应具备什么条件访经济学家韩志国.经济参考报.2001.10.24. [3]吴志攀.公司治理与资本市场监管.北京北京大学出版社.2003289-303. [4]魏雅华.中国独立董事被罚第一案花瓶董事被罚有点儿冤.中国律师. 20021227. [5]席玮雄.独立董事如何“独立”.金融时报.2004.6.23. [6]石涛,任永平.关于我国独立董事薪酬的几个问题.财会通讯.2003.9. [7]胡玉明.经理薪酬完全手册.北京中国财政经济出版社.2004471-473. [8]魏刚.高级管理层激励与上市公司经营绩效.经济研究.2006.3. 208 2 2009