铁矿资源有偿使用税费现状及对行业的影响_姜航.pdf

铁矿资源有偿使用税费现状及对行业的影响 姜航 1 姜圣才 2 曲俊利 1 陈敏 1 苗琦 1 王天元 1 （1. 自然资源部油气资源战略研究中心， 北京 100034； 2. 中国冶金矿山企业协会， 北京 100022） 摘要自然资源资产有偿使用制度是生态文明制度体系的一项核心制度， 该制度已经建立并在不断完善， 但仍然存在着一定的问题。以铁矿资源有偿使用过程中涉及的税费管理为例， 通过总结现行制度中涉及的税费情 况， 分析了税费管理中存在的问题及其对铁矿企业及行业的影响， 并对完善铁矿资源有偿使用税费制度提出了对 策建议。研究表明 现行矿业权出让收益计征不够合理， 出让管理新老制度协调性不足， 增值税税率偏高， 资源税 税率地区性差异较大； 建议系统修改完善矿产资源有偿取得制度， 各省加快出台矿业权出让收益市场基准价及实 施办法， 适当下调增值税税率， 扩大增值税进项税额抵扣范围， 制定全国统一的资源税税率或合理确定税率幅度上 限， 进行适当的资源税抵扣处理。 关键词铁矿税费有偿使用对策建议 中图分类号TD-9文献标志码A文章编号1001-1250 （2019） -06-014-06 DOI10.19614/ki.jsks.201906003 Current Situation of Paid Use Taxation System of Iron Ore Resources and Its Impact on Metallurgical Industry Jiang Hang1Jiang Shengcai2Qu Junli1Chen Min1Miao Qi1Wang Tianyuan12 （1. Strategic Research Center of Oil Gas Resources， Ministry of Natural Resources， Beijing 100034， China； 2. Metallurgical Mines Association of China， Beijing 100022， China） AbstractThe paid use system of natural resources assets is an important part of the ecological civilization system， which has been established and continuously improved.However， it still has some problems.Taking the iron ore resources as an example， the tax and fee situation involved in the current system are summarized.The main problems existed and their impact on metallurgical industry are analyzed.Besides that， suggestions for improving the tax and fee system of paid use are put for- ward.The study results show that the current revenue collection of mining rights transfer is unreasonable enough， the old and new systems of transfer management is not well coordinated， VAT tax rate is high， and the resource tax rate varies greatly from region to region.It is suggested that the paid use taxation system of mineral resources should be revised and perfected in an all- round way， and provinces in our country should speed up the benchmark market prices setting and implementation measures， appropriately reduce the VAT tax rate， expand the scope of VAT tax deduction，ulate a nationally unified resource tax rate or reasonably determine the upper limit of tax rate range， and make appropriate treatment of resource tax deduction. KeywordsIron ore resources， Taxation， Paid use system， Suggestion 收稿日期2019-04-11 作者简介姜航 （1986） ， 女， 助理研究员， 博士。 总第 516 期 2019 年第 6 期 金属矿山 METAL MINE Series No. 516 June 2019 自然资源资产有偿使用制度是生态文明制度体 系的一项核心制度。现阶段， 我国矿业权有偿取得 和矿产资源有偿开采制度已经建立并在不断完善。 矿产资源有偿使用过程中涉及一些税费条目， 本研 究以铁矿资源为例， 对在矿业权取得及矿产资源使 用过程中涉及的税费项目及其对铁矿行业的影响进 行分析， 并就矿产资源有偿使用税费中存在的主要 问题及完善对策进行探讨， 供相关研究参考。 1铁矿资源有偿取得及使用过程中涉及的税费 国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用 制度改革的指导意见 （国发 〔2016〕 82号） 、国务院 关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知 （国 发 〔2017〕 29号） 和 矿业权出让收益征收管理暂行办 法 （财综 〔2017〕 35号） （简称 “35号文” ） ， 对自然资源 有偿使用各个环节需要缴纳的税费进行了改革和明 确规定。 14 ChaoXing （1） 在矿业权出让环节， 将矿业权价款调整为矿 业权出让收益。1998年，矿产资源勘查区块登记管 理办法 （国务院第240号令） 、矿产资源开采登记 管理办法 （国务院第241号令） 规定， 探 （采） 矿权申 请人应当对国家出资勘查并已探明的矿产地的探 （采） 矿权缴纳价款。矿业权价款是针对国家出资探 明矿产地收取的， 反映了国家投资收益。2017年， 35 号文对新设矿业权缴纳矿业权出让收益以及已设矿 业权出让收益与探矿权、 采矿权价款的衔接等问题 进行了规定， 标志着矿业权出让收益全面取代矿业 权价款 ［1］。矿业权出让收益是国家基于自然资源所 有权， 将探 （采） 矿权出让给探 （采） 矿权人而依法收 取的国有资源有偿使用收入， 体现的是国家对自然 资源的所有者权益。 （2） 在矿业权占有环节， 将探矿权、 采矿权使用 费整合为矿业权占用费。从1998年开始， 国家实行 探矿权和采矿权有偿取得制度， 探 （采） 矿权人应缴 纳探 （采） 矿权使用费。权益金改革方案中将以往主 要依据区块或矿区面积按年定额征收的探矿权、 采 矿权使用费， 整合为根据矿产品价格变动情况和经 济发展需要实行动态调整的矿业权占用费 ［2］。 （3） 在矿产资源开采环节， 组织实施资源税改 革。资源税是政府对应税自然资源在开发、 使用和 补偿中征收的税种总称， 是为了保护和促进自然资 源的合理开发、 利用和消费， 适当调节资源级差收入 而征收的税种 ［3］， 具有普遍征收、 级差调节等特点。 1984年，中华人民共和国资源税条例 （草案） 规定先 行对原油、 天然气、 煤炭等按照销售收入利润率实行 超率累进征收资源税。自1994 年1 月1 日起， 国家对 所有矿种的所有矿山实行从量定额征收资源税 ［4］。 财政部、 国家税务总局关于全面推进资源税改革的 通知 （财税 〔2016〕 53 号） （简称 “53 号文” ） 规定自 2016年7月1日起， 我国全面推进资源税改革， 对铁 矿等21个矿种实行资源税从价计征， 使资源税与反 映市场供求关系的资源价格挂钩， 建立税收自动调 节机制， 增强税收弹性。其中对铁矿的征收税率为 1～6， 征税对象为铁精矿。同时加强矿产资源税 收优惠政策管理， 提高资源综合利用效率。 （4） 在矿山环境治理恢复环节， 将矿山环境治理 恢复保证金调整为基金。2017年， 财政部、 国土资源 部、 环境保护部下发 关于取消矿山地质环境治理恢 复保证金， 建立矿山地质环境治理恢复基金的指导 意见 （财建 〔2017〕 638号） ， 将现行管理方式不一、 审 批动用程序复杂的矿山环境治理恢复保证金， 调整 为管理规范、 责权统一、 使用便利的矿山环境治理恢 复基金。由矿山企业单设会计科目， 按照销售收入 的一定比例计入企业成本， 由企业统筹用于开展矿 山环境保护和综合治理。 （5） 在固体废物排放环节征收环境保护税。中 华人民共和国环境保护税法 、中华人民共和国环 境保护税法实施条例 对环境保护税进行了明确规 定， 直接向环境排放应税污染物的企业、 事业单位和 其他生产经营者为环境保护税的纳税人， 应缴纳环 境保护税。 （6） 在矿产销售环节， 调整增值税税率。 财政 部、 国家税务总局关于金属矿非金属矿采选产品增 值税税率的通知 （财税 〔2008〕 171号） 规定， 自2009 年1月1日起， 金属矿采选产品、 非金属矿采选产品 增值税税率按17征收。财政部、 国家税务总局关于 调整增值税税率的通知 （财税 〔2018〕 32号） 规定， 自 2018年5月1日起， 纳税人发生增值税应税销售行为 或者进口货物， 原适用17税率的， 调整为16 ［5］。 2税费管理存在的问题 （1） 矿业权出让收益计征不合理。矿业权有偿取 得由收缴矿业权价款转变为收缴矿业权出让收益。 根据相关行政法规中有关 “价款” 的表述及法规起草 组编写的 条文释义 ， 矿业权价款的内涵是指国家出 资勘查探明矿产地的投资收益 ［6］。实际上， 不少地方 政府无论是否由国家出资勘查、 无论是矿产地还是空 白区， 均以矿业权有偿取得为依据收取矿业权价款 ［7］， 价款概念被扩大化。矿业权出让收益以矿产资源储 量为基础进行计征， 以体现国家所有者权益， 对理论 界限不够明晰而实践中却在收缴的两种不同性质的 探矿权、 采矿权价款采取了回避矛盾、 直接归并方式， 易产生新的理论误区， 在实践中出现新的问题。 （2） 新老制度不够协调， 矿业权出让管理出现被 动。35号文要求文件出台后立即实施。不管哪种出 让方式， 其出让收益均与矿业权市场基准价密切相 关， 矿业权市场基准价由于需要进行充分调研论证 而难以在短期内全面推出， 由此导致大批涉及有偿 处置问题且原本可以正常进行审批登记的项目被搁 置。此外， 对于协议出让的矿业权， 其出让收益按照 评估价值、 市场基准价就高确定， 其中矿业权出让评 估价值的确定对本来就有待完善的矿业权评估规范 提出了更高要求。 （3） 矿山企业增值税税率偏高。自2009年起， 国 家将金属矿、 非金属矿采选产品的增值税税率由13 恢复至17％。2016年5月1日国家全面实施营改增 政策。2018年5月1日起将增值税税率调整为16， 加上附加税费后约为18， 而韩国、 澳大利亚增值税 姜航等 铁矿资源有偿使用税费现状及对行业的影响2019年第6期 15 ChaoXing 税率为10， 日本仅为5。与国外相比， 我国冶金企 业增值税税率偏高。此外， 冶金矿山企业在生产前期 需支付高昂的矿业权价款和土地价款， 由于都是向政 府缴纳， 无法取得增值税专用发票， 故而无法进行进 项税额抵扣。虽然企业生产及销售运输所需的煤炭、 石油、 混凝土等资源购买可以取得增值税专用发票， 从而可以进行进项税额抵扣， 但这部分费用较少。 （4） 资源税税率档次多， 地区之间差异大。按照 53号文规定， 自2016年7月1日起， 铁矿石资源税由 从量计征改为从价计征， 税率幅度为1～6， 具体 税率由各省级政府确定。在税费改革过程中， 各省 确定的税率差异较大， 造成同行业的企业之间税费 负担严重失衡， 最高税率约为最低税率的3倍， 不利 于同行业之间的公平竞争。 3铁矿税费现状对行业的影响 3. 1冶金矿山企业税费负担远高于其他工业企业 根据中国冶金矿山企业协会统计资料显示， 20132017年重点大中型冶金矿山企业平均主营收 入税费负担率， 除2016年销售价格创近10 a最低， 全 行业亏损使主营收入税费负担率略低于20外， 其余 年份均在20以上 （表1） 。虽呈逐年下降趋势， 但仍 远高于其他工业企业。 现阶段， 我国冶金矿山企业每年缴纳各类税费 项目26项， 其中应交税种13项， 占主营税费负担率 的82左右， 其中增值税、 资源税是企业税费的主要 负担； 行政性收费13项， 占主营税费负担率的18。 3. 2沉重的税费负担导致投资持续下降， 行业萎缩 加剧 受到沉重税费负担、 铁矿石价格断崖式下跌、 行 业经营困难等因素影响， 2013年以来铁矿行业固定 资产投资大幅度下降， 2017年固定资产投资额仅为 2014 年的 44.45， 不及 2009 年的投资水平 （图 1） 。 2018年投资虽然结束了连续4 a持续大幅下降， 但在 盈利能力下降的情况下， 企业的生产和投资意愿也 明显下降， 投资总额不足以支撑当前国内矿山产能 的持续运行， 产业仍然处于衰退、 萎缩过程中， 发展 形势严峻， 前景堪忧 ［8］。 3. 3铁矿企业大量关闭关停 税费负担影响了企业的盈利能力， 导致近年来 铁矿企业大量关停。2017年底， 国内规模以上铁矿 企业1 523家， 全年退出企业达355家， 近3 a累计退 出1 789家； 2017年铁矿企业数量不及2014年的1/2， 只有2010年铁矿企业数量的35.74； 2018年矿山数 量比2017年增加5家， 为1 528家 （图2） 。 3. 4铁矿企业盈利水平大幅下降 沉重的税费负担严重影响了铁矿企业的销售利 润率， 2018年国内铁矿企业销售利润率降至2.21，较全国工业水平低4.28， 比钢铁业低4.08， 比采掘 金属矿山2019年第6期总第516期 16 ChaoXing 业低9.93， 较2017年降低5 （图3） 。国内铁矿发 展基础薄弱， 对外部环境依赖性强， 应对市场波动的 能力不足。 3. 5减负降本成效与企业预期反差较大 2018 年铁矿企业每百元主营业务收入成本为 82.33元， 与2017年同期相比略有下降 （图4） 。虽然 企业采取了降本措施， 但税费、 安全、 环保成本上升 和原材料价格上涨导致成本未有明显下降。企业转 型升级基础差、 难度大、 动力不足， 企业融资难等问 题仍然存在。 3. 6对外依存度接近90， 铁矿资源安全面临严峻 挑战 长期以来， 国家对自有铁矿山投入不足， 自有铁 矿山税费负担率持续保持在20以上， 影响了铁矿行 业的发展， 而钢铁产能增长速度远远高于铁矿山发 展速度， 导致铁矿石自给率严重不足， 对外依存度持 续攀升。2017年铁矿石对外依存度已接近90， 铁 矿资源的安全供应受到威胁， 从而影响钢铁产业经 济安全。2018 年进口铁矿石 10.64 亿 t， 同比降低 1.02， 2018年铁矿石对外依存度为84.1 （图5） 。 姜航等 铁矿资源有偿使用税费现状及对行业的影响2019年第6期 17 ChaoXing ［1］ ［2］ ［3］ ［4］ ［5］ 4对策建议 （1） 系统研究修改完善矿产资源有偿取得制 度。国家实行探矿权、 采矿权有偿取得制度规定源 自 矿产资源法 、矿产资源勘查区块登记管理办 法 和 矿产资源开采登记管理办法 等法律法规。 根据 立法法 的基本原则和基本要求， 以及中共中 央 关于全面推进依法治国重大问题的决定 中关于 “实施立法和改革决策相衔接” 的要求， 全面实行竞 争性出让和矿业权出让收益制度， 必须尽快对 矿产 资源法 等法律法规进行相应的修改和完善。将矿 产资源有偿使用制度的相关内容， 包括矿业权出让、 矿产资源有偿取得以及相关税费征收管理制度结合 起来进行系统研究和整体设计与完善， 建立既相互 衔接又避免重复征收的协调机制。尤其需要明确界 定矿业权出让收益的概念内涵， 并厘清其与资源税 （ 矿产资源法 中的 “矿产资源补偿费” ） 之间的关 系， 全面反映市场供求关系、 资源稀缺程度、 生态环 境损害成本以及修复效益的矿业权价值构成 ［9］。 （2） 各省加快出台矿业权出让收益市场基准价 及实施办法。35号文规定 “矿业权市场基准价由地 方矿产资源主管部门参照类似市场条件定期制定， 经省级人民政府同意后公布执行” 。2017年7月1日 发布并立刻执行该管理办法， 但截至目前， 仍有部分 省份未公布矿业权市场基准价， 这就造成了在实际 操作中新的制度无法有效执行， 由此导致一批与矿 业权市场基准价相关的审批登记项目被搁置， 影响 矿业权市场持续健康发展。为实现新旧制度有效衔 接， 各省应尽快出台矿业权市场基准价和本省的实 施办法， 确保矿业权出让管理办法得到有效实施。 （3） 下调增值税税率， 扩大增值税进项税额抵扣 范围。针对冶金矿山企业人工成本高、 企业投入大、 整体增值税税负高、 投入主要用于购买土地和矿权 且无法进行增值税抵扣的现状， 建议一方面降低矿 山企业增值税税率， 从根本上解决降税问题； 另一方 面， 应充分考虑冶金矿山行业的生产特点， 扩大增值 税抵扣范围， 允许土地购置费等按一定比例进行进 项税额抵扣， 降低采矿业增值税税负。此外， 矿山企 业缴纳的资源税也是构成产品成本的组成部分， 建 议允许企业根据资源税完税证明， 按照企业所适用 的增值税税率进行进项税额抵扣。 （4） 资源税法改革。建议国家统一制定资源税 税率或合理确定税率幅度上限。铁矿石选矿过程中 经常会采用购买的铁矿石进行配矿和选矿， 而这部 分购买的铁矿石已征收过资源税， 故建议用这部分 购买的铁矿进行再选生产矿产品时， 做相应的资源 税抵扣处理。 5结论 （1） 为保护和合理利用自然资源、 维护所有者权 益， 我国对自然资源有偿使用涉及的税费进行了一 系列改革， 其中涉及铁矿资源的税费改革主要是将 探矿权、 采矿权价款调整为矿业权出让收益， 将探矿 权、 采矿权使用费整合为矿业权占用费， 将矿山环境 治理恢复保证金调整为矿山环境治理恢复基金， 实 施资源税改革， 征收环境保护税， 调整增值税税率 等。 （2） 铁矿资源有偿使用过程中税费管理存在一 定的问题， 主要表现为出让收益计征不够合理、 出让 管理新老制度协调性不足、 增值税税率偏高、 资源税 税率地区性差异较大等。现行税费管理制度对冶金 矿山企业具有一定的影响， 使企业税费负担高于其 他工业企业， 企业盈利水平大幅下降， 部分企业关 停， 铁矿资源对外依存度已接近90， 资源安全供应 受到威胁。 （3） 建议系统修改和完善矿产资源有偿取得制 度， 各省加快出台矿业权出让收益市场基准价及实 施办法， 适当下调增值税税率， 扩大增值税进项税额 抵扣范围， 制定全国统一的资源税税率或合理确定 税率幅度上限， 对购买的已税铁矿石进行再选生产 矿产品时做相应的资源税抵扣处理。 参 考 文 献 王建忠， 孔宁， 许书平， 等.矿业权出让收益制度及与价款制度 衔接有关问题研究 ［J］ .中国矿业， 2018， 27 （12） 24-29. 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