矿山地质环境治理工程预算标准研究.pdf

矿山地质环境治理工程预算标准研究 刘 敏 旗郑 敏 中石化新星石油公司华北局 咸阳7 1 2 0 0 0 中国国土资源经济研究院 燕郊 0 6 5 2 0 1 中图分类号F 4 0 3 . 5文献标识码B文章编号1 0 0 4 一 4 0 5 1 2 0 0 4 0 9 一 0 0 7 8 一 0 3 A S TUDY ON BUDGE T ARY S T ANDARD OF GEOL OGI C ENVI RONMENT I MP ROVI NG P ROJ E CT OF MI NE S L i u Mi n q i C h i n a P e t r o c h e m i c a l C o r p X in x i n g P e t r o C o 二 X ia n g a n g 7 1 2 0 0 0 Z h e n g Mi n C h i n e s e I n s t i t u t e o f L a n d P e s o u r c e s E c o n o m y “ Y a n j i a o 0 6 5 2 0 1 1 研究的背景及意义 1 专项资金项目管理 专项资金项目管理是市场经济体制下的财政支 出管理的重要措施之一。专项资金项目管理是指财 政专项资金落实到具体项目上进行管理，即专款专 用。它的基本涵义是财政部门对各部门、单位安 排的专项财政性资金，按照项目管理方法，从安排 使用到项目完工、投人使用进行全程管理、监督和 考核。探矿权采矿权使用费和价款是财政专项资金 的重要组成部分，是我部矿山地质环境治理工程项 目的重要资金来源。作为国家财政专项资金必需遵 循国家专项资金的管理要求，从立项、审查到验收 要进行全方位的监督管理。 2 国家预算与支出管理体制改革 支出管理体制改革是我国 “ 十五”期间财政体 制改革的主线， 是建立社会主义市场经济体制下公 共财政框架的重要的基础内容，也是推进预算改 革，规范财政管理，提高财政资金使用效益的重大 举措。这一改革对规范政府行为，从源头上、制度 上预防和治理腐败都具有重要的意义。财政支出管 理体制改革主要针对的问题是国家预算管理中存在 的两个关键性问题，一是国家预算过粗、不细化， 不能充分反映财政对各行业、部门的预算情况，不 利于人大对国家预算进行审议和监督;二是预算批 复太晚。2 0 0 0年 1 2月2 5日，九届人大第十三次 会议通过了 关于加强中央预算审查监督的决定 ， 7 8 对预算的编制、执行、审查、监督提出了明确的要 求，在法律意义上进一步确定了我国预算改革的方 向。经过两年多来部门预算改革的各项试点，我部 预算管理工作的科学性、规范性都有了比较大的提 高，尤其针对专项基金项目开展了项目预算规范化 管理系列研究，从项目预算编制、管理运作及数据 库开发上均做了大量的研究工作，并取得了很好的 成绩。一些研究成果运用于目前部门预算管理的基 础工作之中，发挥着重要的不可替代的预算管理效 用。 与此同时，在工作实践中，我们也更深刻地体 会到我部部门预算管理中还存在着许多问题与不 足。首先，由于部门预算是我国财政体制改革的新 内容，许多工作正处于试点与研究的过程中，预算 管理的基础工作还不到位，给预算管理的规范化、 科学化、标准化的实施带来了困难。主要体现在 尚未建立科学的支出标准和预算定额。沿用传统的 “ 基数法”编制预算的情况下，必然造成部门、项 目间经费保障水平不一和苦乐不均的现象，有悖于 公共财政的原则。造成这一现象的主要原因是还没 有建立涵盖全部财政支出的完整的部门预算标准体 系;由于以上原因，专项基金项目预算编制的规范 化、科学化、标准化很难操作并实施;配套的改革 措施还没有跟上，预算科目体系，分类方法 “ 老龄 化”不够科学，有些已不适应新的专项基金项目的 预算管理的实际情况。为近快适应国家财政改革对 中圈矿业2 0 0 4 年第1 3 卷第， 期 万方数据 我部部门预算管理工作带来的新形势、新要求，在 以往预算改革研究成果的基础上，研究部门项目预 算标准体系，完善部门预算管理制度，推动部门预 算改革，实现项目预算规范化、标准化、科学化。 3 矿山地质环境治理工程预算标准体系研究 的重要意义 工程预算标准体系研究是针对某类工程，在研 究工程体系构成的基础上确定工程项目预算编制应 遵循的原则、编制方法、遵从的标准、成本费用构 成框架等，为工程项目预算的编制提供基础。我们 研究的工程预算标准体系主要包括工程体系与预算 标准体系两大块内容，这两大块内容是支撑工程预 算标准编制工作的基础。研究矿山地质环境治理工 程预算标准体系是为进一步研究工程预算作前期准 备工作，标准体系是否科学、完善关系到预算标准 的进一步研究。通过该项目的研究，提供较为科学 的工程体系与预算体系框架，为预算编制的规范 化、科学化、标准化提供坚实的基础。 矿山地质环境治理工程预算标准体系成果的提 出，将为预算标准的进一步制定提供基础。预算标 准体系将为部门专项基金项目立项、设计预算、项 目审查、验收提供切实可操作的 “ 依据” ，部门专 项基金项目预算管理从编制、执行到监督、验收也 将做到有 “ 法”可依。各有关部门和项目承担单 位，在承担专项项目时，也有了可遵循的标准。 目前部门管理的现状是，各项目实施单位没有 可遵循的统一标准体系，项目的申报呈 “ 自由开 放”状态，项 目审批还处于 “ 拍脑袋”的状态。 “ 预算标准体系”的成果的提出可以促进各地区、 各部门项目承担单位在立项申报时，有一个统一的 可遵循的预算体系。同时，政府管理部门能够利用 “ 预算标准体系”对各地区、各部门的项目预算设 计、执行、监督与验收进行统一的对比与验收，为 专项基金项目真正实现市场化运作提供 “ 公开、公 正、公平”的良性环境。 2 矿山地质环境治理工程预算标准体系研究的原 则及依据 矿山地质环境治理工程项目预算标准体系研究 是矿山地质环境治理工程项目预算编制的基础，是 决定项目预算设计与项目资金安排是否合理的重要 保证，因此，是一项十分重要的工作。这项工作的 研究必须寻求其所应遵循的原则及依据。 符合现行政策、法规、办法的原则。随着我国 社会主义市场经济体制的不断完善，国家和国土资 源部制定并颁发了许多有关预算方在的法律、法 矿山地质环境治理工程预算标准研究 规、规定和办法。特别是 中华人民共和国预算 法 ，对项目预算编制、预算审查和批准、预算执 行、预算调整、决算与监督等具有极强的约束力和 重要指导意义。因此，矿山地质环境治理工程项目 预算标准体系研究必须研究确定一个科学、合理的 标准体系编制的总体原则与编制依据。确保预算标 准体系的编制符合现行国家政策、法规、办法。矿 山地质环境治理工程的对像具有多变的地域环境和 复杂的地质环境，科学研究含量高，探索性强，风 险大，工作环境十分艰苦。在编制项目预算标准体 系时应充分考虑这些因素，适当放宽，留有余地; 但又必须考虑预算标准体系的科学性、合理性，使 预算标准体系具有可操作性，又要保证项目有效完 成。另外，预算标准体系的研究，要依照 探矿权 采矿权使用费和价款使用管理办法 试行 通知 以下筒称通知的有关规定，确定预算标准体系 的研究范围与重点内容，力求研究成果的实用性、 有效性。参考 “ 两权项目预算编制暂行办法”规定 的程序和方法力求规范性，并与社会惯用模式相一 致 统一性 。 应用性研究的原则。预算标准体系的研究侧重 于部专项基金管理，按部专项基金管理的要求确定 研究体系，注重应用性，解决部门管理中的实际问 题。 专项基金项目非盈利的原则。我国虽然已实行 社会主义市场经济体制，但仍有许多项目是通过计 划下达的。矿山地质环境治理工程项目 属于财政专 项预算的一部分，它属于国家计划内补贴项目。因 此，专项基金项目应有别于市场项目，项目预算编 制应不含利润和税金。 项目制原则。矿山地质环境治理工程项目以项 目为单元进行项目预算体系设计，实行全成本核 算，不负担项目工程外其他费用也不与其他项目相 混。其预算体系以项目为单元具有相对的独立性。 实事求是、依据充分、公平合理的原则。预算 标准体系的研究过程中应全面考虑诸多客观因素， 主要有地域、气候条件、地质环境复杂程度等。不 同地域、气候条件、地质环境复杂程度的工程实工 手段、预算标准均差别较大。在确定地域、气候条 件、地质环境复杂程度时，应有充分的依据，实事 求是。划分地域、气候条件、地质环境复杂程度最 好按区域。这样，才能做到公平合理。 3 确定研究的内容及重点 依据 探矿权采矿权使用费和价款使用管理办 法 试行 通知的有关规定矿山地质环境治理 7 9 万方数据 支出主要用于计划经济时期建设的国有矿山因采矿 活动对矿山地质环境造成的破坏和影响，需恢复矿 山地质环境治理的支出。具体包括①因采矿活动 造成的地面开裂、沉降、塌陷等矿山地质环境破坏 的治理;②因采矿活动引起的区域性地下水水位下 降、地下水干枯、危损矿坝等的治理;③因采矿活 动形成的矿山尾矿的治理和综合利用。 4 项目研究思路的确定 收集有关矿山地质环境治理工程的技术与预算 标准资料，借鉴部内外相关成果。学习借鉴部门内 各研究室已有的研究成果，充实研究内容。 借鉴建设部、水利部、农业部、国家环保总局 等部门的相关工程划分标准、行规等，遵循财政部 相关法规、规章，力求研究成果的求实性与规范 性。 根据矿山地质环境治理特点，将资料划区、划 类、划典型解剖分析，重点对已完治理工程项目资 料进行分析。 组建专家组，广泛听取专家意见。专家组的组 建应涵盖矿山地质环境治理、建设工程、预算等方 面的专家，跨部门聘请相关方面的专家参与项目研 究与讨论，力求专家结构的合理，广泛听取意见。 与各省厅环境处的专家密切合作，充分发挥省 厅专家的作用。 典型解剖与实地调研相结合。在进行项目典型 解剖的基础上，制定调研方案，对研究内容与成果 进行实地取证，把资料分析与实地分析结合起来。 5 研究方法的确定 由于标准体系研究的内容多、任务重、时间 紧、人员少，主要采用统计分析法、专家意见法及 实地调研与案例分析法。 统计分析法适用于已完或正在进行的矿山地质 环境治理工程项目。这些工程项目资料比较多，可 以直接用统计分析法制定标准体系。有一些新技 术、新方法，缺少资料，难以用统计分析法制定， 而采用专家意见法确定，待有可靠资料后再进行制 定修改。对那些典型项目要采用实地调查与案例分 析的方法来确定。 1 统计分析法 资料选择选择部分典型工程项目资料。 资料统计按所要制定的标准体系项目类别系 统地进行统计。 筛选从统计资料中将特高值和特低值取掉， 原则上是大于或 小于平均值0 . 5 倍的数值不参 加计算。 计算采用的是算术平均法。 分析对比主要是与同类项目进行对比，如发 现有明显差异者，则查找资料进行分析研究、复核 计算，求出合理数值。由于使用的各省区资料比较 扎实可靠，因此，制定出的标准体系也是比较科学 合理的，基本代表了全国平均水平。 2 专家意见法 专家咨询选择有经验的专家了解新技术、新 方法的工作方法、使用仪器及价值、工作过程、人 员配备与材料消耗及正常条件下的工作费用。 根据专家提供的资料和意见，参照与之近拟的 方法，初步制定出标准体系。 再多方征求专家意见，修改确认。 3 实地调研法 通过实地调研，排除虚假成份，确定出公平合 理的标准体系。 4 案例分析法 针对工程类别， 选择案例进行分析，以案例支 撑结论。 6 预期提交成果建议 通过研究，我们应向部门管理层提交工程构成 体系与预算体系研究报告，提出适应部矿山环境治 理工程项目的体系标准。为今后项目的立项、审 查、验收规范化运作提供标准与依据。跟踪四年内 部下达项目，结合研究收集到的资料，建立矿山地 质环境治理项目研究跟踪数据库，系统收集研究过 程中汇总、整理的相关法规、规范、行标、参数及 部门研究成果。这样，一方面为今后进一步跟踪研 究积累资料，另一方面为政府管理部门和项目实施 单位提供项目管理信息，形成有形反馈。只有形成 跟踪研究体系，才能真正实现全方位、科学管理， 才能实现管理研究的深人与系统。 收稿 日期2 0 0 4 - 0 6 - 0 7 〔 作者简介〕刘敏旗 1 9 7 1 -女会计 师1 9 9 5年毕业于西安地质学院资源经济系现 就职于中石化新星石油公司华北局三普从事经济管 理工作 郑敏 1 9 6 6 -女a ll 研究员1 9 8 9年 毕于河北地质学院经济管理系 现就职于中国国土 资源经济研究院从事研究工作 矿山地质环境治 理工程预算标准体系研究项目组组长 中国矿业2 0 0 4 年第1 3 卷第， 期 万方数据