对地方性地质环境保护立法的建议：以深圳市为例(1).pdf

对地方性地质环境保护立法的建议 以深圳市为例 杨凌雁“ 人类对土地的开发、利用必须受制于地质环境 的状况，即地质环境的状况直接决定了土地的承载 功能。地质环境保护，是生态系统保护的基础和前 提，是人民生活和社会生产所必需的基本环境，是可 持续发展的基本要素。然而，随着城市化程度的加 剧，人口的扩展和城市规模的扩大导致了城市体系 对城市地质环境的压力剧增，因之引发的主要问题 包括但不限于以下几方面崩塌、滑坡、泥石流、地面 沉降、地裂缝、海岸侵蚀和海水倒灌、水环境失衡等。 本文欲以城市化过程迅猛的深圳为例，对地方性地 质环境保护立法提出几点建议。 一、我国地质环境保护立法概述 早期，由于对地质环境保护工作重要性的认识 不足，我国有关地质环境管理工作的立法及实践都 较为空缺。对于地质环境的研究及管理仅作为矿产 开发、建筑施工等开发建设活动的一项前期调查工 作，且得不到应有的重视。直到2 0 世纪9 0 年代以 后，才有针对地质环境管理工作的专门性法律规范 颁布，其效力级别并不高。2 1 世纪以来，地质环境 管理、保护的立法工作逐渐受到重视，中央和地方纷 纷出台了相关法规及其他规范性文件。值得注意的 是，我国的地方性地质环境立法非常活跃。据笔者 的不完全统计，截至2 0 0 6 年底，全国各地出台的关 于地质环境管理的地方性法律文件就有11 1 件。更 重要的是，在中央立法缺位的情况下，全国已有1 9 个省、市、自治区出台了关于地质环境保护、管理的 综合性法规。另外，还有一些省、市根据本地特殊情 本文是“深圳市地质环境保护立法研究”课题的部分成果。 ”作者简介杨凌雁，武汉大学法学院博士生。 况进行了非常具有针对性的立法，如地面沉降现象 非常严重的上海于2 0 0 6 年8 月2 4 日公布的上海 市地面沉降防治管理办法。 总体而言，在综合性地质环境立法方面，中央立 法明显滞后，地方性立法在实际工作中发挥了更重 要的作用，这种特点不仅缘于地质环境的地域差异 性，也是因为各地对地质环境开发、利用的方式及程 度各异。遗憾的是，综观这些地方性立法，除个别 省、市外，各地方性地质环境法规、规章的内容大同 小异，地方性立法应有的地区差异性不明显，且执行 度较低。而且，由于缺乏上位法的指引，各地方性立 法在一些重要内容 如财政安排、机构编制、经济激 励措施等 上存在共同的局限性，无法突破。 二、深圳市地质环境现状及存在的问题 地方性地质环境立法应以当地的实际地质状况 及需要解决的问题为出发点。珠江三角洲的地质特 征以台地、平原为主，地势平坦，第四系沉积软土分 布广。深圳地处广东省珠江三角洲南部，有着广阔 的海岸带及丰富的湿地资源。人口的迅猛增长，经 济社会的飞速发展，使得人类活动对地质环境的作 用日益成为深圳地质环境演变的不可忽视的外力作 用，并导致了该市某些区域的地质环境发生剧烈变 异；不合理的开发活动还带来了诸多地质灾害，构成 了制约该市国民经济建设的关键因素。自然作用或 人为因素给深圳地质环境带来的问题主要表现在以 下几个方面 万方数据 八、地方工作和建议篇 2 6 7 一 地质灾害频繁发生 深圳常见的地质灾害主要有边坡类地质灾害 包括崩塌、滑坡、泥石流 、地面变形地质灾害 主 要是岩溶塌陷 、海岸带地质灾害 包括海岸侵蚀和 海水倒灌、地下水咸化 等类型。其中边坡类地质灾 害和岩溶塌陷地质灾害是深圳主要的地质灾害类 型，且危害较为严重。另外，由于地下水的过度开 采，深圳目前已出现海水入侵的现象，沿海地段的孔 隙含水层和裂隙含水层已不同程度地受到海水影 响，入侵海水往北越过了深南大道，香蜜湖、华侨城、 竹子林等地的地下水中海水含量较高，上沙、沙咀新 村和石厦等地也出现了海水北侵现象。目前，深圳 仍存在私采地下水的现象，同时，受大规模填海工程 以及沿海地段城市建设的影响，深圳今后仍可能出 现局部的海水入侵，入侵范围也将增加，对深圳的威 胁非常明显。1 二 规划和项目建设忽视地质环境影响评价， 造成城市地质环境的不断恶化 深圳整体地质环境状况不容乐观。现行城市规 划、国土规划、区域开发规划、矿产资源利用规划等 自然资源利用规划在编制时都不重视地质环境影响 评价。一些项目建设未进行地质环境影响评价；有 的项目建在滑坡体下，不得不投入大量资金进行治 理；有的项目由于泥石流淤积，需每年进行清理，人 力、物力、财力耗费严重；还有部分项目建设没有考 虑项目对毗邻地区地质环境的影响，对城市地质环 境系统的平衡带来重大负面影响。据调查，该市“现 有的地质灾害9 9 ％都是由建设活动引起的”2 。 三 矿产资源开发不合理。造成地质环境破坏3 深圳矿产资源的特点是矿产种类不多，储量不 大，除了石料、地下热水和矿泉水外，大多无工业开 采价值；优势矿种为石料和矿泉水。深圳的矿产开 发是以石料开发为主，但是，采石场普遍规模较小， 且开采技术水平较低，仍采用大爆破的方法，不但安 全性较差，浪费资源，而且对地质环境的破坏极 大。t 深圳建筑石料开采最多时达6 0 0 多处，至 2 0 0 1 年时有1 1 4 处，2 0 0 4 年有5 5 家还在开采，另有 1 7 家已关闭进入整治阶段。深圳市国土局以“一号 议案”为契机，加强规划引导，对全市采石场实施总 量控制，力求2 0 0 6 年底前只保留1 2 家符合规划、合 法开采、保护环境的采石场。5 三、立法建议 近年来，深圳市有关部门在自然与人为地质灾 害的防治方面做了大量工作，如该市自2 0 0 5 年开始 组织编制地质灾害防治总体规划，并制定了深圳市 突发性地质灾害应急预案，颁布实施了深圳市 2 0 0 5 2 0 0 6 年度地质灾害防治方案等相关规范性 文件，深圳市地质灾害防治管理办法也正在制定 过程中。e 这些基础性管理文件的颁布实施，引导 该市地质灾害防治工作取得了一定成效，但上述立 法的关注点主要在于地质环境问题形成后的对策， 而较少着眼于对地质环境恶化的事前预防，且该市 已出现的地质灾害种类多、分布广，各种地质灾害的 成因机制、分布规律、分布现状尚未完全查清。笔者 认为，要保障城市建设与地质环境的和谐发展，深圳 应力图将国土等资源的开发利用及城市建设活动对 地质环境的不利影响降低到最小程度，而完善的有 针对性的地方性地质环境保护立法是确保该市经济 快速发展与地质环境保护相统一的重要手段。 一 制定综合性、预防性的地质环境保护法规 国务院2 0 0 3 年1 1 月1 9 日发布的地质灾害防 l “长期放任抽取地下水导致我市水位下降”，h t t p ／／n e w s ．s i n a ．P , o m ．e n ／s ／2 0 0 5 - 1 2 - 0 7 ／0 4 3 5 7 6 4 0 5 6 9 s ．s h t m l ，访问日期2 0 0 7 年3 月2 日。 2 “建设项目须过地质灾害评估关”，h t t p ／／p a p e r ．s z r l e w s ．c o m ／s z s b ／2 0 0 6 0 3 3 1 ／c a 2 2 4 7 8 8 1 ．h t m ，访问日期2 0 0 7 年2 月2 5 日。 3 早在1 9 9 4 年3 月3 日颁布的深圳市矿产资源管理暂行规定第1 7 条中就已明确规定了矿山环境治理保证金制度。之后，深圳逐步 完善了相关制度，如在市政府先后发布的深圳市人民政府办公厅关于调整深圳市自然生态环境治理保证金标准的通知 2 0 0 0 年3 月9 日 ， 深圳市人民政府关于加强水土保持生态建设工作的决定 2 0 0 5 年6 月3 日 ，深圳市全面整顿和规范矿产资源开发秩序工作方案 2 0 0 6 年 2 月2 4 日 等规范性文件。由于近年来对于矿山 地质 环境工作的重视．深圳对矿山地质环境的治理工作已取得了一定成果。 4 深圳市“2 0 0 4 年一号议案” 即关于加大执法力度保护我市生态环境的议案 实施后，市国土局加强了规划引导，对全市采石场实施 总量控制，并通过落实责任以确保采石场复绿进度、质量。目前，对于矿区地质的治理虽已取得了一定的成效，但对矿区地质环境保护的工作 经验仍需由地方性地质环境保护法规作进一步归纳总结。 5 深圳市国土资源与房产管理局等联合编制深圳市生态环境资源保护与利用发展策略研究，2 0 0 5 年1 0 月版，第2 6 页。 6 深圳市地质灾害防治管理办法 征求意见稿 ，于2 0 0 6 年7 月2 0 日在媒体公布征求意见。 万方数据 2 6 8 巾m g i i ] ] l 法治 治条例是目前地质环境管理领域效力级别最高的 专门性法规，但该条例侧重于防治已上升到灾害危 险的地质问题，忽视预防地质问题渐进性、累积性的 恶化，无法从源头上杜绝人为活动引发的地质灾害。 根据已有的上位法，如矿产资源法、环境影响评 价法、地质灾害防治管理办法、广东省地质环 境管理条例，等等，借鉴其他省、市的地质环境保护 立法经验，从本地实际出发制定一部地方性、综合 性、预防性的法规是促进深圳市地质环境保护工作 的重要方法。综合性地质环境保护法规的制定是为 了将各种行政、法律、经济、科技、宣传教育等手段制 度化，以避免、减轻地质环境恶化，防治地质灾害，实 现地质环境的自然平衡和持续利用，保障人类生存 和发展。 与其他环境要素相比，地质环境更集中体现了 环境破坏的不可逆性、累积性等特点。因此，地质环 境保护立法应强调地质环境保护的优先性、基础性 地位，即强调城市地质环境状况应是国土资源主管 部门开展各项地质和矿产资源管理工作的根本依 据，也应是今后城市建设和发展的重要基础和依据。 立法应树立可持续发展理念和综合生态系统管理理 念，从生态环境的整体性上去综合考虑各个因素间 的相互联系，将跨部门参与方式运用于地质环境管 理，以优化资源和资金配置、创新管理体制、完善运 行机制，进而从根本上保护生态环境、预防地质环境 的恶化，避免地质灾害的发生。地质环境保护立法 还应确立综合规划、风险预防的基本原则，力图将地 质环境管理工作从事后的治理方式转为事前的预防 方式；不仅强调事前预防，更提出风险预防的必要 性。 二 完善地质环境保护规划制度 地质环境保护规划是根据国民经济和社会发展 的需要，对地质环境保护在时间和空间上所作的总 体安排和布局。其应成为各级地质环境主管部门开 展地质环境保护工作的依据，也是制定国民经济和 社会发展规划、国土规划、区域规划、城市总体规划 的依据。在地质环境现状、变化、开发利用的潜力及 各种人类活动对地质环境产生的影响进行综合分析 研究的基础上，明确当地主要地质环境问题，确定规 划期内地质环境保护的目标和方针，以规范人类活 动，提高地质环境质量，减轻地质灾害对人类的威 胁，是地质环境保护规划的主要目的和任务。 目前，无论是在中央还是地方地质环境保护立 法中，有关地质环境保护规划的重要地位、编制程序 及规划主要内容等相关规定或模糊，或缺位；有必要 在相关立法中予以完善。偏重于已上升到地质灾害 程度的地质问题的防治的地质环境灾害防治规划， 在中央现行立法中已有相应规定，可以作为地质环 境保护规划的专项规划。 三 加强对城市开发活动的地质环境影响评 价，完善相关环境影响评价制度 在城市化过程中，人类活动与地质环境间的矛 盾激化突出表现在地质灾害的频发。要使人类活动 与地质环境之间保持较为协调的关系，就必须了鳃 不同经济发展过程中区域地质环境的基本态势和变 化趋势，并对人类活动给地质环境带来的影响进行 评价，使之成为城市建设的依据。除建设项目可能 造成的地质环境影响外，地质环境影响评价的对象 还应包括规划、计划等政府行为实施后可能造成的 地质环境影响。 与大气、水、土壤、噪声、固体废物等环境要素不 同，地质环境保护的主管机关为国土资源行政主管 部门，而建设项目环境影响评价的审批及制定评价 标准的机关主要是环境保护行政主管部门。在现行 的职能分工体制下，环境保护行政主管部门往往不 会对不在自身职责范围内的事项予以重视。再者， 地质作用及变化的复杂性使得地质环境评价具有多 因素、多层次、不确定性强等特点，这就必然要求由 专门的技术人员从事上述工作，也应由专门负责地 质环境保护工作的主管机关予以监管，即在环境影 响评价体制中引入国土资源主管部门对地质环境影 响评价这一环节的监督管理。 地质环境影响评价，主要应关注人类的开发建 设行为对地质环境可能造成的明显负面影响，而所 谓明显负面影响，是指人为活动对地质环境及地质 环境的组成要素造成污染、对地质环境结构的稳定 性及地质地貌造成破坏或引发上述污染或破坏的危 险性等不良影响，其具体标准应由地质环境保护主 管部门会同相关职能部门制定。 四 建立防止城市地面沉降的管理制度 地面沉降是自然界中存在的自然现象，但是各 种人类活动，特别是包括地下水资源在内的地下流 体的开采、地下固体矿产资源开采、高层建筑开发、 万方数据 八、地方工作和建议篇 2 6 9 地下空间开拓等，往往会诱发并加剧地面沉降的发 生。地面沉降的防治非常困难，对经济发展和人们 生活造成的危害极大。作为世界上最大的都市之一 的上海目前就面临着严重的地面沉降问题，根据城 市地质环境的经济学分析一书，“在1 9 2 1 ～2 0 0 0 年 的8 0 年中，上海地面沉降造成的损失约为2 8 9 8 亿 元，平均每年3 6 亿多元。”1 上海针对地面沉降灾害 做了大量工作，2 0 0 6 年8 月2 4 日公布的上海市地 面沉降防治管理办法是国内首个防治地面沉降的 政府规章。 深圳目前虽然没有如上海那样频繁地发生地面 沉降问题，但各种建筑工程所造成的地面沉降隐患 已经初露端倪，如2 0 0 0 年8 月9 日因东江引水工程 地下隧道大量排放地下水造成深圳市西坑村二十多 万平方米地面沉降，经济损失估计约一千五百万元 人民币。。前车之鉴，后事之师。目前，国内外许多 大都市面临的地面沉降问题主要是综合开发效应引 起的。深圳在向国际化大都市发展的过程中，应在 充分调查本地区地质环境现状的基础上建立防止城 市地面沉降的管理制度。其中包括但不限于以下措 施 1 ．严格控制地下水的开采 地下水的无序开采通常被认为是国内外大城市 产生地面沉降的最主要诱因。深圳是一个水资源匮 乏的城市，该市现已发现的2 4 处矿泉水，其中已有4 处因枯竭而关闭，3 另外，私采地下水的现象屡禁不 止。深圳有必要加强对地下水开采的限制、加大违 法责任。 2 ．鼓励在开发建设活动中采用有利于地质环境 改善的建材及设计 据研究，除地下采水可能造成地面沉降外，地下 渗透水的减少也是造成地面沉降的原因之一。现代 城市是一个钢筋混凝土的世界，几乎看不到土壤。 雨水降落到地面以后几乎都从污水管道流走，对地 下水补充很少；城市用水越来越依靠地下水，造成很 多城市地下水位下降，地下漏斗越来越大。因此，有 必要充分利用天然降水，最大限度地让雨水自然均 匀地渗入地下，形成良好的地表水循环系统，以保护 当地的地下水资源。据了解，德国从2 0 世纪6 0 年 代起在城市、乡村铺设透水性马路；日本东京也已经 有8 ．3 ％的人行道采用了透水柏油路面。目前，我 国已有部分城市，如广州市，实验推广这种透水性路 面，其路面以下是特殊处理过的沙石层，多空隙的结 构使得路面上的水能迅速下渗入地下泥土。深圳 也应该尽早在相关政策、立法中鼓励采用类似有利 于地质环境改善的建材及设计。 3 ．对地下空间开发实施严格管理 地下空间开发是城市区的延伸。深圳地少人 多，在深圳市国土资源和房产管理局2 0 0 6 年6 月编 制的土地利用重大问题研究 专题报告 中提出 了开发地下空间资源并尝试地下空间使用权的有偿 转让的构想。但是，地下空间的不当开发和管理将 为城市地质环境带来更为严重的负面影响，甚至引 发地质灾害。因此，在进行地下空间开发时，必须首 先要进行完备的地质环境调查，在调查的基础上，制 定有利于城市地质环境保护及城市可持续发展的地 下空间开发规划，并规定严格的监督程序和惩戒措 施。 4 ．控制高层建筑的密度 高楼大厦似乎是当今国际化大都市的标志，而 城市地质环境的承载力是有限的，建筑物的高度及 密度一旦超过了地质环境的承载力，必将引起地面 变形、地裂缝及地面沉降等灾难性后果，在深圳向国 际化大都市迈进的过程中，不能无限制地向往高楼 大厦的景观，而必须根据本地地质环境状况对建筑 项目进行总体规划，并在总体规划的基础上对具体 建筑项目加以必要规制。还可以通过严格对建筑项 目的地质环境影响评价、高层建筑增收税费等措施 对建筑物的高度及密度加以控制。 五 加强对地质环境敏感区域的监管 地质环境敏感区域是指开发建设或管理不当容 易导致地质环境污染、破坏并产生严重后果的区域。 可在相关立法中，引入环境敏感区域的概念，并在开 展地质环境调查的基础上，根据该市的生态环境现 1 陈华文城市地质环境的经济学分析 ，复旦大学出版社2 0 0 4 年版，第1 5 3 页。 2 “深圳西坑地陷系东江引水工程排水造成”，h t t p ／／n e w s ．s i n a ．c o r n ．c n ／s o c i e t y ／2 0 0 0 - 0 8 1 0 ／1 1 6 1 4 2 ．h t m l ，访问1 3 期2 0 0 7 年3 月2 日。 3 “深圳市矿产资源总体规划 2 0 0 2 2 0 1 0 ”，深圳国土资源及房产管理局网站h t t p ／／w w w ．s d d e ．g o v ．e n ／s y z w g k ／d z k c g l ／k c z y z t g h ／ 2 0 0 6 1 2 ／t 2 0 0 6 1 2 1 9 j 8 0 5 ．h t m ，访问日期2 0 0 7 年1 月1 2 日。 ●“会‘喝水’的新型路面亮相老城区”，广州市政府门户网站h t t p ／／w w w ．g z ．g o v ．e n ／v f s ／c o n t e n t ／n e w c o n t e n t ．j s p e o n t e n t l d 4 2 5 5 3 1 ，访 问日期2 0 0 6 年1 2 月2 0 日。 万方数据 2 7 0 巾[ ] t l I I 法治 状，对一些环境敏感区域 如对山区、沿海地带、湿地 等 的地质环境予以特别保护，对在此类区域中进行 的开发建设活动进行特殊规定。 现以深圳市对海岸带的管理开发为例加以说 明。沿海地区的海岸带和滩涂是地球上大气圈、水 圈、岩石圈和生物圈的边界地区，是现代地质作用与 环境变化最活跃的地区之一。深圳是海滨城市，全 市海岸线长2 2 9 ．9 6 公里。1 9 9 9 年1 1 月2 2 日，深圳 颁布了深圳经济特区海域污染防治条例，从污染 防治的角度对海岸工程项目进行了规范。为合理开 发利用海岸海域地质资源、治理保护海岸、海域地质 环境，原深圳市地质矿产局还组织编制了深圳市海 域地质矿产资源开发利用与地质环境保护规划 2 0 0 0 ～2 0 1 0 年 。但总体而言，深圳对沿海地区 地质环境的管理、保护仍十分薄弱不重视科学研 究、缺乏对沿海地带开发的全局规划及事前的科学 研究；缺乏对地质规律特别是现代地质作用和地质 状况变化的认识。对海岸带与滩涂资源的开发往往 急功近利，有的重大项目的上马，仅凭个别领导人的 个人意志，对开发海域资源、建设海域工程项目、进 行填海工程等对海域地质环境可能产生严重负面影 响的开发建设活动缺乏科学有效的评价、监管机制。 关于山区、沿海、湿地等环境敏感区域，我国不 乏中央或地方的专门立法，也或多或少地涉及了地 质环境开发、管理的内容，但因其立法目的及保护对 象等原因，这些法律规范对地质环境保护方面的价 值取向不明显，不足以使人类活动对上述区域地质 环境的影响最小化。除上述山区、沿海、湿地等区域 外，还有一些对地质环境变化有着特殊影响的区域， 如地质灾害易发区、重点防治区，等等，都必须引起 高度重视并加以特别保护。对于这些环境敏感区 域，可以在经过调查研究后，由地质环境保护主管部 门会同相关职能部门划定并公布，必要时可以区别 这些环境敏感区域地质环境变化的规律、发展趋势 及影响因素，针对特定区域的开发建设活动，规定特 殊的审批、监管措施，增加开发建设活动主体的环境 保护义务。 六 明确社会各界对地质环境保护的共同管 护义务 地质环境要素作为典型的公共产品，除政府积 极主动、有效管理外，需要全社会的共同参与，即在 地质环境保护工作中，必须倡导建立政府、科技界、 企业界与公众社会对地质环境共同的管护义务，形 成多方面的联动机制。就立法而言，应明确企业对 地质环境保护的义务 如增加开发建设活动行为人 对其行为给地质环境带来的影响的监测义务 ；完善 信息公开制度，让企业、公众有能力参与地质环境保 护工作，并提高其参与的实践效果；建立健全企业、 公众参与地质环境保护工作的长效机制；加强企业、 公众参与环保工作的制度建设，如适当采用一些经 济激励政策，增强其自觉性和有效性，切实把公众参 与地质环保的工作落到实处。 七 明确地质环境保护工作的财政保障和人 员保障 “巧妇难为无米之炊”，地质环境保护工作的顺 利开展离不开资金的投入。要切实保障地质环境保 护工作的顺利开展，必须通过立法对实施地质环境 保护工作所需的资金和财政支持的来源、使用、管理 及监督等作明确、具体规定。地质灾害防治条例 规定“对地质环境保护因自然因素造成的地质灾害 的防治经费，在划分中央和地方事权和财权的基础 上，分别列入中央和地方有关人民政府的财政预 算。”这仅只解决了地质环境保护中因自然因素造成 的地质灾害的防治费用，对于其他地质环境保护工 作，如地质环境科研、地质环境调查、监测及地质环 境改善等的费用未有明确规定，也没有完善的监管 体系以确保有限的资金充分发挥其应有的功效。同 样，有关立法亦缺乏除地质灾害防治工作之外的地 质环境保护工作的人员安排。根据笔者的调查，深 圳地质环境保护工作即因为相关职能部门的人手不 足而被忽视。 因此，建议在相关立法中明确地质环境保护工 作的财政及人员保障，并应积极开拓地质环境保护 工作的资金渠道，充分发挥社会力量，以各种方式鼓 励社会对地质环境保护的支持。例如，运用深圳经 济特区的立法权优势，与国家的财政、税收改革相结 合制定财政、税收等优惠政策以激励各市场经济主 体加大对地质环境保护工作的投入，引导民间团体 设立地质环境保护基金等。 八 强化经济调整手段 大多数的环境问题都涉及经济学上的“外部不 经济性”，而经济调整手段作为外部不经济性内在化 的重要工具，已日益在环境保护工作中发挥作用。 万方数据 八、地方工作和建议篇2 7 1 就地质环境保护领域而言，主要可以采取以下几种 经济手段 1 ．收取保证金及退款 保证金是对潜在的可能对地质环境产生负面影 响的行为 如采矿活动、在地质环境敏感区域进行的 建设活动等 收取的一项额外费用。如果行为人通 过采取措施避免其行为对地质环境产生负面影响并 在行为过程中及行为完成之后采取措施消除了其行 为所产生的负面影响，则相关主管部门应将行为人 在行为获得审批时所缴纳的保证金退还给行为人。 收取保证金的目的在于促使行为人主动采取措施避 免或治理其行为对地质环境产生的负面影响。 2 ．利用税收调节手段或政府补贴促使企业或个 人采取有利于地质环境保护的措施 环境保护措施的直接经济表现往往是一种负效 益。因此，有关企业或个人倾向于采取不包含这种 负效益的措施。在这种情况下，可以采用税收调节 手段或政府补贴等方法来弥补这种负效益以促使行 为人采取有利于地质环境保护的措施。例如，前文 中提到过的城市地表水循环的问题，目前的建筑工 程多使用不渗水的传统建材，在合理设计规划下，单 独的建筑工程行为可能并不对地质环境带来明显影 响，但这种建筑行为累积到一定程度，就会产生阻断 地下水径、阻止地表水渗入地下水层、造成地下水补 给不足的地质环境问题。为减少这种情况下的地质 环境损害，可以规定一些税收上的优惠措施或提供 政府补贴以鼓励项目建设者使用有利于地表水循环 的建材、设计。 3 ．针对破坏地质环境的行为进行严厉的经济制 裁 经济调整手段既包括正向的经济刺激措施，也 包括反向的经济制裁措施，如罚款。包括地质环境 保护立法在内的我国环境立法在环境破坏、污染方 面的处罚力度往往较低，违法成本低于守法成本而 导致行为人倾向于采取违法行为。例如，现有立法 对违法排污行为的罚款额度较低，企业违法排污的 “守法成本高、违法成本低”，某些企业宁愿违规排 污，也不愿花钱治污。 在地质环境保护方面也存在同样的情况。新闻 曾报道，我国目前保存最完整、最大的新疆唐代烽 燧大墩烽燧遗址惨遭在疆拍摄的楚留香传 奇剧组毁坏。吐鲁番地区文物局处罚剧组l 万元， 而在此前，该剧组所属的投资公司在浙江仙都风景 区拍摄时亦破坏了珍贵的仙都摩崖石刻。1 破坏地 质遗迹的行为之所以一犯再犯，不能仅归因于某些 影视从业人员缺乏地质遗迹保护意识，也是因为罚 款的威慑力远远不够。试想在第一次破坏地质遗迹 的行为发生后，如果投资公司付出了高额的经济代 价，甚至超过了其从该剧获得的经济利益，那么第二 次的破坏行为还会这么轻易地发生吗 当破坏行为人对其行为所支付的代价与其因此 而可获得的经济利益存在较大差距时，破坏行为人 无视法律法规的行为选择就难以避免。因此，对于 地质环境破坏行为不能仅给予破坏者与其破坏程度 相应的处罚，而是应处以高额的惩罚性罚款，以达到 惩罚、威慑的效果及阻止类似行为发生的最终目的。 故建议在相关立法中加大对破坏地质环境的行为进 行经济制裁的力度，如规定地质环境损害的行为 责 任 人必须承担恢复或治理的费用，并且没收行为 责任 人因破坏地质环境行为所获取的全部经济 利益 甚至可以处以其行为全部经济利益的倍数的 罚款 。 1 “唐代烽燧遭‘楚留香’剧组破坏”，h t t p ／／n e w s ．1 6 3 ．c o m ／0 6 ／0 9 1 3 ／1 0 ／2 Q T 5 K S G N 0 0 0 1 1 2 4 J ．h t n d ，访问日期2 0 0 7 年3 月1 2 日。 值得注意的是，该新闻报道了相关主管机关吐鲁番文物局局长李肖的发言“修复 烽燧遗址 费用将达到4 ．5 万元，罚款根本不够，其余部 分将由政府出资”，而根据地质遗迹保护管理规定，对地质遗迹造成污染和破坏的，地质遗迹保护区管理机构除依法罚款外，“并责令赔偿损 失”；即主管机关应责令破坏者赔偿损失，该损失至少应该包括支付修复烽燧遗址的费用，而无需“由政府出资”。出现上述言论，是吐鲁番文物 局局长的发言有失，抑或是吐鲁番文物局的执法有误 万方数据