交易成本与比较优势逆转：中国电煤运输的效率问题(2).doc

交易成本与比较优势逆转中国电煤运输的效率问题 内容提要 近年来. 中国经济频频出现能源紧张. 尤以电力短缺为重. 而铁路电煤运输短缺是影响电力短缺的非常重要因素。在电煤及其铁路运力短缺的背景中. 燃煤电厂为了避免缺煤停机的风险. 选择电煤的公路直运方式作为铁路电煤运输的竞争性替代方式. 出现了所谓电煤运输的“公铁之争”的现象。本文认为. 中国电煤运输的“公铁之争”反映了运输资源的配置无效率. 是不可持续的电煤运输方式。这种非效率的现象源自煤炭、电力和电煤运输产业链上的制度存在系统性失灵. 煤炭、运输和电力作为一个产业群的经济联系被机械地分割了. 高昂的交易成本致使铁路电煤运输比较优势逆转。建立合理有序的电煤运输市场需要提高煤炭、电力和运输产业链的制度适应性和设计透明的竞争性定价机制。 关键词 交易成本 比较优势逆转 电煤运输 制度效率 一、引言 近几年来. 中国经济频频出现能源紧张. 尤其以电力短缺最为严重. 而电煤的铁路运输短缺则是影响电力短缺的非常重要因素。在电力、电煤供应和电煤铁路运输的多重短缺背景中. 许多燃煤电厂为了避免缺煤停机的风险和保障电力供应. 不得不选择通过公路将电煤从产煤地长距离地直运到电厂. 这就是人们通常所谓的“高级能源运低级能源”现象。事实上. 从电煤的单位运输成本而言. 铁路显然要比公路占优势. 而电厂采取公路运输电煤势必增大电力生产的燃料成本. 降低企业利润空间。无论从运输系统还是从电厂自身考察. 电煤通过公路直运到厂都将耗费更多的资源成本. 造成浪费。电煤运输的“公铁之争”. 不仅耗费了额外的资源成本. 还导致了高速公路出现拥挤、路面破损加剧以及更多的环境污染等次生问题。这显然不符合中国的节能减排的大政方针。然而. 为什么现阶段许多电厂要选择公路作为替代或互补铁路电煤运输方式呢这种非效率现象的经济逻辑是什么 通常的观点认为. 中国铁路运力不足是导致上述电煤运输问题的直接原因。本文认为. 铁路运输能力不足仅仅是电煤运输问题的表象. 电煤运输问题实质上并非是单纯的运输问题. 电煤运输“公铁竞争”的深层原因在于电煤供应链的制度非效率. 而制度非效率滋生了高额的交易成本Coase. 1937. 导致了公路在铁路本来具有比较优势的电煤运输市场上展开竞争. 造成运输资源配置的无效率及其次生的一系列效率损失。 中国现阶段的电煤供应采用了计划与市场相结合的“双轨制”供应体制。在这个体制背景中. 对于电厂而言. 通过国家计划指标下达给燃煤电厂的电煤通常被俗称为“计划煤”；燃煤电厂从煤炭交易市场上直接采购的煤炭称为“市场煤”。按照电煤的运输方式划分. 采用铁路直运到厂的电煤被称为“铁路煤”. 而用公路直运到厂的电煤被称为“汽车煤”。“计划煤”是指电厂与重点国有煤矿签订计划供煤合同. 并安排了相应的铁路运输计划. 因此也属于“铁路煤”。“计划煤”与“市场煤”及“火车煤”与“汽车煤”. 实际上映射了中国现阶段的电煤供应及其运输的制度特征。本文将以一个燃煤电厂为实例. 从企业微观层面的视角. 通过分析中国电煤供应链的若干制度特征. 对电煤运输“公铁之争”现象及其背后的制度安排问题做出解读. 并提出相应的建议。 二、实例 对于位于中国东部经济发达地带的众多燃煤电厂来说. 电煤运输“公铁之争”实际上是一种普遍现象. 我们从中选择一个大型国有燃煤电厂作为典型实例. 称为A电厂。A厂近年电煤采购及运输情况如下。 A厂位于山东省的一个内陆城市. 总装机容量100万千瓦. 年采购煤炭超过200万吨。设计煤源结构的经济运输方式为铁路直达电厂. 所需电煤属“西煤东运”. 主要来自山西省. 自2007年以来. 计划煤的兑现率不到30％. 厂内库存急剧下降。为了避免电力生产因电煤供应不足而中断. A厂启动应急预案. 采购并运输单价均高于“计划煤”的“汽车煤”。 2008年. A厂预计消耗电煤250万吨. 其中. “计划煤”煤源全部来自山西省的大型国有煤矿合同只有185万吨. 占电煤的年需求量的74％. 即使所谓计划合同全部兑现. A厂仍有65万吨电煤需要从市场上采购. 而这类“市场煤”基本都要依靠汽车运输. 即所谓“汽车煤”。 2008年1月至4月. A厂煤炭采购量75万吨. 其中21万吨经由汽车运输. 占煤炭采购量的28％。目前. A厂日平均到厂“汽车煤”近4000吨. 每日运煤汽车多达100台次以上。从电煤运价看. 电煤铁路运价为80-110元吨. 汽车运价为260元／吨. 汽车运价平均为铁路运价的2-3倍。A厂的电煤供应及其运输问题已导致电厂燃料成本大幅度上升. 并最终导致了电厂经营亏损。 根据A电厂的实际运营情况. 我们归纳现阶段燃煤电厂所遭遇的电煤供应与运输危机及其对电厂所造成的负面影响。1在煤炭供应方面. 电厂发电用煤的供应来源包括“计煤”和“市场煤”. 但“计划煤”的兑现率正在逐渐下降. “市场煤”的采购量却在迅速增长. “市场煤”占电厂年采购煤炭的比重日益上升。2在电煤运输方面. 虽然“计划煤”往往拥有铁路运输承诺. 但铁路的电煤运输计划实际上不能完全实现. 计划兑现率呈下降态势。3尽管电煤采购及其运输成了企业发展的重中之重. 电煤运输是否可靠. 以及电煤的运输资源成本对于电厂正常运营与发展都异常关键。 但是. 由于“计划煤”指标不足. “计煤”合同又往往得不到完好的执行. “计划煤”的采购量正呈下降态势；同时. 作为“计划煤”铁路运输合同不能彻底兑现. 燃煤电厂正在经受电煤供给及其运输短缺的困扰. 电厂不得不采购计划之外的“市场煤”. 并选择单位运输成本更高的公路承运。在电煤来源及其运输约束中. 按照标准煤折算. 电煤的综合单价包括煤矿坑口价、运杂费以及其他有关交易成本正在快速上扬. 电厂来自燃料成本的压力日益繁重. 这无疑给本来已经高涨的燃料成本“雪上加霜”. 企业亏损势在必然。 上述实例显示. 在中国现阶段的电煤运输市场中. “公铁之争”无以避免. 并势不可挡。电煤运输的“公铁之争”是一种非理性选择和理性选择的综合产物。从市场而言. 电厂为保障电力供应而选择公路运输是非理性的行为. 因为这种选择实际上增大了运输成本. 压缩了企业的利润空间；从整个经济和社会出发. 电厂做出公路运输选择则是理性的. 因为电厂选择公路承运电煤保证了电力供应. 避免了因电煤短缺而导致的停机停电. 及其可能带来的更大的经济损失。无论如何. 电煤运输的“公铁之争”实际上违背了经济效率原则. 或者说. 电煤运输的“公铁之争”反映了运输资源配置的无效率. 造成了浪费。如何解释这种既“理性”又“非理性”的运输选择呢我们从煤炭、电力和运输产业链的制度特征来理解电厂做出运输选择的经济理由。 三、电煤运输“公铁之争”的制度效率分析 我们以一个命题来表达本文的基本观点. 然后结合中国煤炭、电力和运输企业及产业链的制度特征. 对电煤运输的效率悖论进行考察。 命题1 中国电煤运输非效率起源于中国现阶段煤炭、铁路、电力产业链的制度无效率。结构性的问题在于. 煤炭、电力和运输产业链的市场化改革缺乏系统性. 国有大型煤矿、电力和运输企业的非赢利的公共事业和企业追求利润最大化的经济属性重叠. 行政事业职能与企业经济职能相互交叉. 割裂了煤炭、电力和运输产业链内在的经济关联逻辑. 煤炭、电力和运输市场难以建立竞争性市场价格形成机制. 从而导致煤炭、电力和运输的市场信息不对称、企业激励不对等. 生成了不利于发展的循环式涌现性。 在电煤供应链的终端需求端. 发电企业主体仍然是国有企业。按照企业的行政管理级别来划分. 这类企业要么属于中央国有企业. 要么是地方国有企业。中央企业的行政控制权. 如经理任免、资产处置和战略规划. 以及部分乃至全部的收益权都归属中央政府中央国有资产监督管理委员会；地方企业就是控制权和收益权属于地方政府地方国有资产监督管理委员会。国有大型企业制度决定了两个非常重要前提一方面. 国有电力企业原则上并不能根据经营成本变化或电力需求变化适时调整电力生产规模. 也无权调整电价；另一方面. 代表政府出资的国有企业. 具有义不容辞的供电保电的事业责任。这种对于国有电力企业的行政控制. 导致它们很难对市场波动做出适应性调整. 一旦生产要素价格上涨如作为生产要素的煤炭的短缺和涨价. 电厂就必然亏损。电厂亏损最终将由中央或地方政府予以补贴。如果长期得不到政府补贴. 电力生产就不可持续。 在电煤供应链的始端即供给端. 是煤炭生产企业。中国现阶段煤炭生产企业主要有三类. 即国有重点煤矿企业企业控制权属于中央国资委、国有地方煤矿企业企业控制权属于地方国资委和乡镇煤矿企业。中央国有重点煤矿和地方国有煤矿具有公共事业属性. 它们承担了煤炭供应的中央计划或地方计划指标；乡镇企业则是纯商业化的实体. 其煤炭产销完全商业化. 根据市场行情实时调整。现阶段国有重点煤矿企业在全国煤炭产量中的份额并不占优；与此同时. 作为乡镇企业的煤矿所生产的煤炭则占到全国煤炭产量的四成。以2005年为例. 三类煤矿企业的煤炭产量分别为10.3亿吨、2.8亿吨和8.8亿吨. 分别占全国煤炭总产量的47％、13％和40％徐华清等. 2006。中央国有重点煤矿的计划电煤即使全部到位. 也不能满足全国电煤总需求量. 因此地方国有和乡镇煤矿成为电煤供应的非常重要补充或替代胜的供应商。尽管从企业规模而论. 乡镇煤矿无法与国有重点煤矿相提并论. 但从生产总量来说. 乡镇煤矿对于中国电煤供给的贡献度却依然举足轻重。 煤炭企业这种制度结构带来了如下问题首先. 当煤炭需求旺盛和供给相对紧张时. 地方煤矿以及在地方政府管辖之内的乡镇煤矿就可能滋生地方保护主义. 其直接结果就是限制本地煤炭外调出省. 而这种地方保护主义将进一步强化煤炭供给短缺问题。其次. 与国有大型重点煤矿相比. 由于地方煤矿. 特别是乡镇煤矿追逐商业利润的动机往往导致他们尽可能地减少煤炭生产成本. 出于商业利润最大化的考虑. 这类煤矿就会采取这样的行动降低工人工资. 让工人在矿井工作更长时间. 缺乏对工人培训. 减少生产安全保障. 简化环境保护装备. 以及为规避政府规制可能诱发贿赂地方行政官员的种种弊端. 等等。这不仅会带来巨大的安全隐患. 造成环境和生态破坏问题. 还可能引发社会不稳定因素。基于安全和社会因素考虑. 政府往往出台所谓小煤窑的整治或关停措施。然而. 一旦政府出台相关的管制措施. 这些乡镇煤矿就面临停产或倒闭. 导致煤炭供应总量短缺. 造成所谓政府“一管就死. 一放就乱”的两难困境。因此. 从煤炭企业结构及其制度特征分析. 当电力需求旺盛时. 电煤短缺不但得不到缓解. 甚至有可能加剧。从煤炭运输分析. 煤炭运输系统主要由铁路、沿海港口和海运船舶构成. 但铁路是电煤运输的主体. 电煤运输具有铁路依存性。 以上分析了煤电运的产业链中企制度特征及其对于电煤供应煤运输的影响。现在来考察煤炭、电力和运输产业链的价格制度特征。诚如亚当斯密Smith. 1776所说. 市场价格制度就像一只“看不见的手”一样. 引导市场中众多主体自愿交易、协调他们相互合作并实现各自利益。斯密所谈到的价格制度是一个完美市场中的竞争性的价格制度. 而哈耶克Hayek. 1945在一篇经典论文中则讲道如果我们想理解价格体系的真正作用. 那么我们就必须把价格体系视作一种交流信息和沟通信息的机制。当然. 价格越僵化. 价格体系的这种作用也就越有限。也就是说. 如果价格体系受到政府管制. 价格信号传递信息和沟通信息的协调功能则受到制约. 价格作为“无形之手”的协调作用自然就会衰减。 在煤炭、电力和运输产业链中. 煤炭价格、电力价格和煤炭运输价格三类价格制度构成了一个价格体系. 或者说. 一种价格制度结构。其中. 无论是煤炭价格、电力价格. 还是电煤运输价格. 产业间的传递性和经济敏感性都很强. 这意味着煤炭、电力和煤炭运输三种价格之间存在经济上不可分割的关联。假设这个产业链中. 煤炭、电力和煤炭运输的市场是一种理想的完美市场存在一种理想的价格制度结构. 这个制度结构具有最优协调机制. 使得电煤供应与电力企业的煤炭需求处于竞争性均衡. 同时也使得电煤的运输供给与电厂对于电煤的运输需求处于竞争性均衡. 电力的供给与需求也达到了竞争性的均衡. 则电煤的供给和运输以及电力的供给都不会出现短缺. 煤炭、电力和运输的产业链将得以稳定运行和协调发展. 因为这个最优价格机制发挥了自动调控三个市场的功能。 然而. 现实的情况充满了不确定性和复杂性. 一如上文的讨论对中国的电煤供应链上煤炭、运输和电力等企业的属性讨论. 三类企业行业的市场化改革显然具有不同步性. 它们所面临的制度环境及其制度安排也不是完美的市场。因此. 我们试图发现煤电运的最优价格联动机制也不过是一种理想。事实上. 政府可能因为经济、政治或社会的原因而干预煤炭、电力和运输的市场及其价格制度。在能源定价问题上. 政府在反映能源成本的同时. 一直在努力利用补贴和交叉补贴来取得国内能源市场的公平定价。中国的能源改革必须平衡经济和社会目标. 而非简单的效率问题. 因而无法完全由市场定价。既然现阶段的能源价格无法避免补贴和交叉补贴. 那么. 一个合理透明的定价机制就应当考虑到包括定价在资源分配中的非常重要性、补贴和交叉补贴以及补贴的潜在作用、能源定价程序对市场竞争性和规范性的影响、供应成本及能源效率等众多因素林伯强. 2007。因此. 我们有下个命题 命题2 如果煤炭、电力和电煤运输产业链缺乏一个透明的竞争性定价机制. 则煤炭、电力和电煤运输产业链的市场势必被扭曲. 电煤、电力及电煤运输的价格则不能反映资源的边际成本. 从而导致煤炭、电力和电煤运输产业链的配置非效率。 在讨论了煤炭、电力和铁路运输企业的制度特征和市场价格制度结构. 以及它们各自对于电煤供应和运输的影响之后. 我们结合中国现阶段煤炭、电力和铁路电煤运输的实际情况. 对中国现阶段的电煤运输“公铁之争”的效率悖论进行综合分析。 在煤炭方面. 自20世纪90年代以来. 煤炭供求关系已逐步市场化. 煤炭价格实行“双轨制”. 即煤炭市场价格与部分电煤的国家调控价. 而电煤的市场价高于国家调控价. 煤价市场化与电煤价格的政府管制并存. 并由此导致了所谓的“市场煤”与“计划煤”的并存。政府管制的初衷在于降低电煤的燃料价格. 从而降低发电企业的成本. 有助于保持平稳的电价。对于发电企业而言. 上网电价和最终用户电价则由国家控制. 如果电价不变或者上调幅度不适应煤价上涨幅度. 则会面临财务上的亏损。主要的发电企业属于中央或地方国有企业. 国有企业的公共事业属性决定了这些企业并不能因燃料涨价而压减电力生产。对于电厂来说. 所谓“计划煤”的指标即使完全执行也只能满足电厂部分电煤需求；计划合同的执行实际上并无保障. 电厂对“市场煤”的依赖性较强。“市场煤”方而. 电煤作为燃煤电厂的“口粮”. 电厂方对于“市场煤”的采购价格几乎没有话语权. 这导致电煤需求的市场价格弹性甚微。在这种情况下. 煤炭价格的“双轨制”并没有平衡因煤炭市场价格上涨对于电厂燃料成本的压力. 反而带来了一些问题其一. 由于“计划煤”的供应量不能满足电厂总的发电用煤需求. 为了补充不足的缺口. 发电企业显然要采购“市场煤”；而随着“市场煤”价的上扬. “计划煤”价也相应地上调了。其二. “计划煤”的合同既不能顺利执行. 也不能百分百兑现. 即使是合同兑现的“计划煤”. 其发热值也在不断下降. 使电厂遭受难以估计的损失。因此. 电厂为了避免因“计划煤”合同不能兑现、或合同执行不顺、或“计划煤”的热值标准下降以及为了电厂配煤的需要等诸多问题. 往往要不惜重金. 采购更多的优质“市场煤”。其结果是进一步加剧电厂燃料成本上升。在这样的背景中. 电煤运输作为保障电煤供应的必要条件. 其意义自然非同小可。电煤运输市场又如何呢 在中国跨区域的煤炭运输中. 铁路是电煤运输的主体。假设铁路运价是反映市场竞争性的价格. 当铁路电煤运输需求旺盛时. 铁路部门可以适当地提高运价. 运价上升意味着铁路运输部门的收益增加. 而当铁路运煤的收益具有高保障和低风险时. 这个行业就会吸引出多投资. 从而扩大铁路煤炭运输的运输能力. 而一旦铁路煤炭运输能力充分. 则煤炭运输价格也会相应地下调. 从而减少电厂的电煤燃料成本的压力。然而. 现实的情况并非如此。中国铁路具有政企合一的混合治理结构. 铁路运价是由政府控制的刚性价格. 这种运价的刚性管制不仅制约了铁路运输能力难以适应运输需求而发展. 导致铁路干线运煤能力日益紧张. 也导致了电煤的铁路运输合同执行问题. 如运输合同不能完全兑现. 运力供给与运输需求不能很好地匹配. 等等。在煤电紧张局势中. 铁路电煤运输的约束则更是加剧了电厂发电用煤的紧张。 综合上述分析. 煤炭、电力和运输行业的制度客观上具有高度相关性和复杂性. 同时. 现阶段煤炭、电力和运输产业链的市场化改革又不同步. 煤炭、电力和电煤运输产业链的市场显然不是完美市场。在这个供应链的真实市场上. 煤炭、电力和运输的价格机制不是竞争性的完全市场价格形成机制. 企业生产难以适应市场波动而适时调整. 这反映了现阶段中国煤炭、电力和运输产业链的制度安排存在系统性的结构问题。煤炭、煤炭运输和电力市场被扭曲. 同时引发了一系列次生问题. 譬如. 煤炭供应不足、环境问题、煤炭运力短缺. 以及电力短缺. 等等。当煤炭、煤炭运输和电力市场被扭曲时. 发电企业面临缺煤的风险就会被放大. 这必然增大发电业缺煤的机会成本。作为国有企业的电厂. 权衡电煤运输的财务损失与缺煤停机的经济损失乃至社会影响. 为了保障电力供应. 就可能选择运输生产成本相对高而运输交易成本相对小的运输方式. 即最终选择“市场煤”及公路运输作为互补和竞争性的替代运输方案。这就是中国电煤运输“公铁之争”的效率悖论现象。 与此同时. 有可能引发铁路煤运与公路煤运之间循环紧张的现象。如果铁路运输能力不足. 许多电厂则纷纷倾向公路运输. 造成公路运输的拥堵. 并引起超载现象和增加了高速公路的寿命周期成本；当公路拥堵日益严重时. 许多电厂又转而寻求铁路运输. 于是. 铁路运输短缺又被强化了。这种现象可谓是中国煤电运系统的一种坏的涌现性. 并产生了更高的交易成本、更多的资源浪费和铁路与公路运输效率损失的不良循环。 显而易见. 尽管从运输生产的绝对成本来看. “汽车煤”的运输生产成本要大大高于“火车煤”运输生产成本. 但是. 综合来看. 在煤炭、电力和电煤运输等要素供给紧张的局势中. 在特定的企业制度和价格管制环境下. 由于燃煤电厂完全依靠和使用“火车煤”的运输交易成本更高. 相对于完全使用“火车煤”. 电厂使用部分“汽车煤”的机会成本更低。事实上. 在煤炭供应短缺和铁路运能受到严重制约的前提下. 很久以来. 在电厂可接受的距离范围内. 公路也成了煤炭外调的一种非常重要的互补或竞争性的互替运输方式。本文将这种现象称之为铁路运输比较优势逆转。在实际经济运行中. 用户总是选择机会成本最小的运输方式。所谓运输比较优势逆转. 是指当一种在运输生产成本上具有比较优势的运输技术被另一种在运输生产成本上不具有比较优势的运输技术所替代的现象。 我们进一步将上述分析总结为第三个命题 命题3 中国电煤运输的“公铁之争”现象. 是国有大型电力企业权衡经济损失与企业自身财务效益损失的结果；当电煤短缺停机对于经济社会的机会成本大于企业使用“汽车煤”耗费的资源成本时. 电力企业就会选择“汽车煤”. 从而导致铁路运输比较优势逆转。 四、结论 中国电煤运输的“公铁之争”现象. 反映了运输系统资源配置的无效率. 是不可持续的运输竞争。这种运输资源配置无效率起源于煤炭、电力和电煤运输产业链的制度安排的复杂性、价格的内在相关性. 以及煤炭、电力和铁路运输等行业改革的不同步造成制度的系统性失灵。结构性的问题表现为国有大型企业的非赢利的公共事业属性与企业追求利润最大化的经济属性重叠、职能交叉. 这种制度结构缺乏有效竞争的价格形成机制. 电煤价格、电力价格和电煤运输的价格无法反映资源的边际成本；这种制度结构机械地分解了煤炭、电力和运输产业群体发展中的有机经济联系. 给发展带来了很高的交易成本。因此. 在这种制度背景中. 铁路电煤运输的交易成本远高于公路电煤运输的交易成本. 交易成本之高. 足以逆转铁路煤炭运输在运输生产成本上的比较优势. 从而使公路成为电煤运输非常重要的互补运输方式. 甚至是竞争性的替代运输方式。然而. 在这种制度非效率的情形下. 无论是电煤的铁路运输还是公路运输. 均具有很高的机会成本。 短期而言. 电煤运输的“公铁之争”或许避免了因缺煤停机造成的经济损失和社会不稳定等社会风险；长期而言. 电煤的公路运输势必具有巨大的机会成本. 这显然不是可持续的发展策略。在电力和电煤短缺的背景中. 铁路运输比较优势的逆转及其引发的社会成本和资源浪费. 仅仅是一个现象的缩影。 通过需求侧节能减排的宏观调控. 以及通过供给侧的保障措施. 都不可能从根本上解决电煤运输乃至电力短缺的问题。对于煤炭、电力和运输产业链而言. 政府管制需要辩证和系统地看问题. 需要遵循产业层面的经济逻辑. 也需要适应企业微观层次的经济行为. 然后创建有效的“试错”机制. 以便建立具有适应性的制度结构. 发展透明的、竞争性的定价机制. 促进市场有效竞争. 降低经济社会发展的机会成本. 使发展惠及广大人民。