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政策，即 “ 承包地换社保，宅基地换住房 ” 。九龙坡区是重庆市进行城乡统筹发展综合改革的先行示范区，对农村土地经营权流转进行了大胆探索。凡拥有稳定的非农收入来源，又自愿退出宅基地使用权和土地承包经营权的，可以申报为城镇居民户口，并在子女入学、就业扶持、生活保障、医疗保险、养老保险等方面与城镇居民享有同等待遇；政府拿出原农村宅基地的 20 左右集中兴建新型农村社区，其它 80 台 146 吨锅炉；北车集团 5 台 130 吨锅炉；山柴、东华 20 台 122 吨锅炉。公路建设物资经销有限公司、云冈制药厂 2 家 3 台锅炉），要求锅炉使用单位的脱硫除尘设施必须正常运转，如发现烟尘、二氧化硫超标排放，在加征排污费的同时一律给予行政处罚。 对申请延缓的山柴公司等 16 家单位以及 1 家破产单位共 87 台燃煤锅炉，要求相关单位做出承诺，对脱硫除尘设施进行整改，确保脱硫除尘设施正常运行。采暖期间，市环境监察支队采取定期检查和不定期巡查的方式加强监管，发现不按照操作规程操作，造成烟尘超标排放，除了给予行政处罚外，加倍征收排污费。 对市环境监察支队监管的 5 家 7 ”家41台锅炉，要依法进行查封。在采暖期间如发现擅自启封使用燃煤锅炉的，要依法给予行政处罚，同时实施强拆。 对民营、餐饮单位的燃煤锅炉，原则上是依法进行强拆，对小作坊、蒸馒头、蒸包子、豆腐坊、洗车行的2吨（包括2吨）以下的燃煤锅炉，发现一处坚决取缔一处。 30-40 由政府保障房解决， 60-70 走市场化。经过测算，重庆大概有 300 万人的住房要由保障房解决，重庆市决定总投资 1100 亿元左右，用 3 年时间建设 4000 万平方米公租房，主要面向农民工、新生代大学生和城市住房困难户，这个规模在全国是最大的。今后重庆一环到二环之间布局 20 个居民集聚区，每个居民区里 14 的部分是商品房，公租房和商品房混建以共享配套设施和公共服务。[4]显然重庆市正在大力实施的“保障房＋商品房”的双轨制住房供应体系，将对小产权房形成有效“挤出”效应。 （六）海南 2009年12月，国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见正式出台，标志着海南国际旅游岛建设上升为国家战略，海南发展面临新的历史机遇。很多外地老板受利益驱动，以向当地村民购买或合作的方式，用宅基地或农用地修建了大量的小产权房，业主主要是以东北、北京、福建、江西、河南、广东以及少部分本省人为主。目前，三亚市小产权房建设已从市区周边蔓延到多数乡镇，发展速度之快、规模之大，引起社会广泛关注。根据三亚综合执法局初步统计，在违法建筑中重点项目建设用地范围内抢建的违法建筑及违法建设的小产权房所占比重居大。其中，23个重点项目建设用地范围内抢建的违法建筑达2000 双方按合同约定分享。建设用地指标交易后，由指标供给方按成交价款的10缴纳基础设施配套费。 成都是国家首批城乡统筹发展试验区之一。从调研情况看，成都市政府尽管到目前为止没有在公开场合鼓励过小产权房的建设和交易行为，也没有保证过其产权。但对在农村集体土地上大规模实施的“新居工程”，采取一次性“以租代售”的做法，政府基本不过问，实际意味着对小产权房的一种“默许”或间接承认。其中，最典型的做法属于郫县。与国内其他地方的小产权房由乡镇、村集体组织颁发“产权证”不同，郫县团结镇的小产权房，房产证是由县建设部门颁发的，从而默认了小产权房的合法性。 （五）重庆 2007年6月，国务院正式批准重庆、成都设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，这是我国在新的历史条件下加快中西部地区发展、促进区域协调发展的重大战略部署。总体上看，重庆市在农村土地产权改革、加强住房保障建设上，主要从以下几方面进行了积极探索 （1）探索“双交换”政策，即“承包地换社保，宅基地换住房”。九龙坡区是重庆市进行城乡统筹发展综合改革的先行示范区，对农村土地经营权流转进行了大胆探索。凡拥有稳定的非农收入来源，又自愿退出宅基地使用权和土地承包经营权的，可以申报为城镇居民户口，并在子女入学、就业扶持、生活保障、医疗保险、养老保险等方面与城镇居民享有同等待遇；政府拿出原农村宅基地的20左右集中兴建新型农村社区，其它80左右的农村宅基地进行复耕使之转为农用地，与建新地块占用的农用地等量置换为城市建设用地指标，用多得的土地出让金等收益来补贴农民购房。 （2）开展城乡建设用地增减挂钩试点，促进“农地入市”。2008年12月，重庆成立全国第一家农村土地交易所，主要开展实物交易和指标交易两种。其中，实物交易指农村集体土地使用权或承包经营权交易，交易内容包括耕地、林地等农用地使用权或承包经营权，农村集体经营性建设用地使用权，荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村未利用地使用权或承包经营权，农村土地使用权或承包经营权折资入股后的股权或收益分配权；指标交易指建设用地挂钩指标交易，即所谓的地票交易，指将闲置的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地进行复垦，变成符合栽种农作物要求的耕地，经由土地管理部门严格验收后腾出的建设用地指标，由市国土房管部门发给等量面积建设用地指标凭证，这个凭证就称为“地票”。这种地票交易过程就相当于把大量农村闲置的建设用地置换为了城市建设用地指标，实现了农村闲置土地的最优化利用。截至2010年12月，重庆农村土地交易所共进行了17场地票交易，共成交地票指标29720亩，成交总金额36.07亿元，平均单价为12.14万元亩，最高每亩价格达20万元。 （3）建立“保障房＋商品房”的双轨制住房供应体系。据报道，重庆市在进行住房制度改革时提出“保障房＋商品房”的双轨制住房供应体系，其中30-40由政府保障房解决，60-70走市场化。经过测算，重庆大概有300万人的住房要由保障房解决，重庆市决定总投资1100亿元左右，用3年时间建设4000万平方米公租房，主要面向农民工、新生代大学生和城市住房困难户，这个规模在全国是最大的。今后重庆一环到二环之间布局20个居民集聚区，每个居民区里14是保障房、公租房，34的部分是商品房，公租房和商品房混建以共享配套设施和公共服务。[4]显然重庆市正在大力实施的“保障房＋商品房”的双轨制住房供应体系，将对小产权房形成有效“挤出”效应。 （六）海南 2009年12月，国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见正式出台，标志着海南国际旅游岛建设上升为国家战略，海南发展面临新的历史机遇。很多外地老板受利益驱动，以向当地村民购买或合作的方式，用宅基地或农用地修建了大量的小产权房，业主主要是以东北、北京、福建、江西、河南、广东以及少部分本省人为主。目前，三亚市小产权房建设已从市区周边蔓延到多数乡镇，发展速度之快、规模之大，引起社会广泛关注。根据三亚综合执法局初步统计，在违法建筑中重点项目建设用地范围内抢建的违法建筑及违法建设的小产权房所占比重居大。其中，23个重点项目建设用地范围内抢建的违法建筑达2000栋，面积达90万平方米；南滨农场、南新农场、凤凰镇、田独镇小产权房集中区域内的违法建筑小产权房达400栋，面积达180万平方米。加上河东、河西二区各“城中村”和凤凰、田独等六镇的违法建筑，以及驻军部队土地内的违法建筑，初步估算三亚目前的违法建筑6000来栋、面积突破300万平方米。[5] 据海南省国土环境资源厅对海口、三亚、万宁、东方、昌江、临高、乐东、陵水等市县的统计，2009年至2010年1月底，全省共查处私买私卖宅基地1047宗，涉及违法土地面积26.1万平方米，拆除违法建筑23.6万平方米，其中拆除小产权房2万平方米。[6]2010年7月，海南省三亚、海口两市先后对小产权房采取强拆行动7月22日，三亚市政府采取“铁锤行动”，对位于凤凰镇水蛟村片区16栋、建筑面积达2.6万平方米的违法小产权房进行强拆；之后，海口市也采取类似行动，对该市椰海大道迈仍村48宗、面积达4.9万平方米的小产权房进行强拆。[7]2011年8月，海南省三亚市政府对小产权房问题公开表示，对违法建设的小产权房，严重影响城乡规划的，坚决予以拆除；对符合土地利用规划及城乡规划，且满足质量安全要求的，经市政府批准，可以没收实物或非法所得并处罚款。[8] 另据报道，2002年以来海南省先后开展了农村土地确权、土地权属纠纷调处、农村宅基地和集体建设用地确权登记发证工作，成为全国首个基本完成农村土地确权登记的省份。截至2011年6月末，全省完成村庄地籍调查面积163.1万亩，占村庄建设用地总面积的99.8，完成村庄建设用地确权面积155.4万亩，占村庄建设用地总面积的95.1，至此已基本完成农村土地确权工作。[9] [1] 2010年5月，国土资源部执法监察局局长李建勤表示，当前对于各地发现的小产权房问题，将采取“一案一处理”的方式；对于全国小产权房的处理，要等到小产权房处理政策出台后一并处理，国土部等14部委正在研究制定小产权房清理整治政策方案。 [2] 小产权房买卖无法可依 价格升值引发合同纠纷，21世纪经济报道，2011年4月7日。 [3] 深圳四方式处理遗留违建 小产权房不发证，深圳商报，2011年11月19日。 [4] 颜斌．重庆双轨制供应体系破解“住房难”，湖南日报，2011年11月3日。 [5] 海南三亚严处小产权房拆除总面积已超五十万平米，经济参考报，2011年11月12日。 [6] 侯小健等．海南严打小产权房 查处私买私卖宅基地1047宗，海南新闻网，2010年3月1日。 [7] 苏群．海南铁腕强拆小产权房，中华工商时报，2010年7月28日。 [8] 卓上雄等．三亚坚决拆除影响城乡规划的小产权房，海南日报，2010年7月26日。 [9] 周慧敏．海南成为全国首个基本完成农村集体土地确权省份，新华网，2011年7月27日。 （三）发展趋势分析 近年来，我国城市房地产市场价格出现了较快上涨。2010年全国监测城市综合地价、商品房价格分别为每平方米4488元、5029元，分别比2001年上涨2.41倍、1.32倍。其中，除了2008年受国际金融危机影响而略涨外，大多数年份都保持较快上涨势头，尤其是2007年、2010年商住综合地价分别比上年上涨14.92、10.76，2004年、2005年、2007年、2009年商品房价格分别比上年上涨17.76、14.04、14.76、21.10，涨幅均超过10（如表7所示）。2010年房地产新政出台后，全国70个大中城市房屋销售价格总体涨幅趋缓甚至部分城市出现了绝对下降的迹象，但一些大中城市房屋租金却出现了较快上涨，房地产市场供需结构性矛盾并没有得到根本缓解。 “十一五”期间，我国通过各类保障性住房建设，解决了1140万户城镇低收入家庭和360万户中低收入家庭住房困难问题。其中，2010年全国各类保障性住房和棚户区改造住房开工590万套，基本建成370万套，农村危房改造开工136万户，基本竣工108万户。“十二五”期间，全国城镇保障性住房建设总规模为3600万套，其中2011年开工建设1000万套，比2010年增加约70。但预计到“十二五”期末，城镇保障性住房也只能解决20％左右城镇居民的居住需求。仍然有大量中低收入城镇居民需要通过市场解决住房需求问题。 表7 2001-2010年全国监测城市综合地价与商品房价格变化情况（元平方米；） 年份 商住综合地价 地价上涨率 商品房价格 房价上涨率 2001 1315 2170 2002 1340 6.02 2250 3.69 2003 1663 6.30 2359 4.84 2004 1697 7.92 2778 17.76 2005 2070 5.27 3168 14.04 2006 2280 6.96 3367 6.28 2007 2613 14.92 3864 14.76 2008 3664 0.59 3877 0.34 2009 4053 7.31 4695 21.10 2010 4488 10.76 5029 7.11 数据来源转引自潘家华等主编，中国房地产发展报告，社会科学文献出版社2011年版，第46页。 从未来发展趋势来看，“十二五”期间我国城镇化率将达到55左右，城镇人口数量将超过农村人口，一些地方已开始采取措施改善进城农民工居住条件，但覆盖农民工的城镇住房保障体系还没有完全建立起来，大量进城农民工的住房需求以及城市居民的刚性需求、改善性需求使得房地产市场供需缺口仍然较大。据国务院发展研究中心、国务院农民工办课题组（2010）预测，“十二五”期间我国农业劳动力将由29500万下降到25000万左右，有4500万人农业劳动力需要转入非农产业和城镇就业，平均年转移860-900万人，其中以农民工形式的年转移600-650万人左右。目前需要转移的农业劳动力主体大多是上世纪80年代以后出生的年轻人，他们举家流动和长期定居在城市的趋势较为明显，住房需求较为迫切。考虑到未来10年2亿城镇新增人口的住房问题，我国城镇住房存在巨大缺口。按人均建筑面积30平方米估算，将需要近60亿平方米建筑面积的住房，旨在解决中低收入住房需求的各类保障性住房建设“任重道远”。 综合上述分析，在我国城乡二元土地制度和城市化快速发展背景下，在国家城镇住房保障体系尚未完全健全、城乡居民住房需求仍较旺盛、房价收入比明显偏高的情况下，即使城市房价出现一定幅度回落，小产权房问题也很难完全杜绝，因为它在很大程度上顺应了我国城市化快速发展趋势，以低廉的价格吸引大量城市中低收入阶层和部分投资者购买。尤其是如果2011年实施的城市住宅限售政策继续下去，这种不会被计入购房套数，没有购买条件限制，没有法律意义上的产权保障但拥有巨大价格优势的小产权房还可能会建的更多。2011年4月18日，在北京召开的挂牌督办违法违规案件新闻发布会上，国土资源部执法监察局局长李建勤介绍说，一季度全国发现违法违规用地行为9832件，涉及土地面积7.3万亩，其中，擅自兴建小产权房现象明显抬头。另据调查[1]，有60.3的人认为自己可以选择购买小产权房，86.0的人支持小产权房合法化，76.3的人认为小产权房合法化将会拉动房价下降。这在很大程度上显示了“不合法”的小产权房的巨大市场需求。 三、对小产权房的评价 尽管小产权房在农村土地利用方面存在不合法性，但并不能据此抹杀小产权房在促进农民增收和解决中低收入群体居住需求等方面的积极意义。 1．小产权房成为农民分享城市化发展成果的重要途径 “十五”时期以来，我国城乡居民收入保持较快增长势头。数据显示，2010年我国城镇居民家庭人均可支配收入、农村居民家庭人均纯收入分别达19109元、5919元，分别比2000年增长了2.04倍、1.63倍，分别比2005年增长了82.1、81.8。但也要看到，城乡居民收入差距也在不断拉大，绝对收入差距由2000年的4026.6元扩大2005年的7238.1元、2010年的13190.0元，相对收入差距（二者之比）呈波动性不断扩大的态势，由2000年的2.79扩大到近10年来的高点3.33，而后略有回落至3.23。从农民收入来源结构变化情况来看，家庭经营收入和工资性收入是其主要来源，二者占比合计为90左右，而财产性收入、转移性收入占比较低，2010年分别为3.4、7.7，二者合计略超10。具体来说，尽管家庭经营收入绝对数量在持续增长，但其占比呈现明显下降趋势，2010年比2000、2005年分别下降了15.4、8.8个百分点；工资性收入、财产性收入、转移性收入无论是从绝对数量上看，还是从各自占比来看，均呈现持续增长趋势，2010年分别达2431.1元、202.3元、452.9元，分别比2000年增长了2.46倍、3.49倍、4.75倍，分别比2005年增长了1.07倍、1.29倍、2.07倍。因此，如何促进农民持续稳定增收、不断缩小城乡居民收入差距，最具潜力的就是要着力增加农民财产性收入。 图4 2000-2010年我国城乡居民收入水平比较 表8 农民收入来源结构变化情况 年份 合计 工资性收入 家庭经营收入 财产性收入 转移性收入 金额 比重 金额 比重 金额 比重 金额 比重 2000 2253.4 702.3 31.2 1427.3 63.3 45.0 2.0 78.8 3.5 2005 3254.9 1174.5 36.1 1844.5 56.7 88.5 2.7 147.4 4.5 2006 3587.0 1374.8 38.3 1931.0 53.8 100.5 2.8 180.8 5.0 2007 4140.4 1596.2 38.6 2193.7 53.0 128.2 3.1 222.3 5.4 2008 4760.6 1853.7 38.9 2435.6 51.2 148.1 3.1 323.2 6.8 2009 5153.2 2061.3 40.0 2526.8 49.0 167.2 3.2 398.0 7.7 2010 5919.0 2431.1 41.1 2832.8 47.9 202.3 3.4 452.9 7.7 数据来源根据相关年份中国统计年鉴有关数据整理而成。 但也要看到，现阶段我国城市化快速发展、城市规模快速扩张必然伴随着农村集体土地要被国家大量征收，土地从农民集体所有转为国有。“十一五”期间全国批准建设用地合计228.98万公顷（如图5所示），其中2010年全国批准建设用地48.45万公顷，转为建设用地的农用地33.77万公顷，耕地21.19万公顷；全年出让国有建设用地面积29.15万公顷，出让合同价款2.71万亿元，分别比上年增长32.0、57.8，其中通过招拍挂出让土地25.73万公顷，出让合同价款2.60万亿元，分别占出让总面积的88.3和总价款的96.0。尽管农村土地是乡村两级集体经济重要财产，但集体用地与国有土地不同权、不同价，农村土地地征收补偿标准偏低，农民并不能够据此获得大部分集体建设用地增值收益。在这种背景下，小产权房就成为了农民分享城市化发 年份 商住综合地价 地价上涨率 （三）发展趋势分析 近年来，我国城市房地产市场价格出现了较快上涨。2010年全国监测城市综合地价、商品房价格分别为每平方米4488元、5029元，分别比2001年上涨2.41倍、1.32倍。其中，除了2008年受国际金融危机影响而略涨外，大多数年份都保持较快上涨势头，尤其是2007年、2010年商住综合地价分别比上年上涨14.92、10.76，2004年、2005年、2007年、2009年商品房价格分别比上年上涨17.76、14.04、14.76、21.10，涨幅均超过10（如表7所示）。2010年房地产新政出台后，全国70个大中城市房屋销售价格总体涨幅趋缓甚至部分城市出现了绝对下降的迹象，但一些大中城市房屋租金却出现了较快上涨，房地产市场供需结构性矛盾并没有得到根本缓解。 “十一五”期间，我国通过各类保障性住房建设，解决了1140万户城镇低收入家庭和360万户中低收入家庭住房困难问题。其中，2010年全国各类保障性住房和棚户区改造住房开工590万套，基本建成370万套，农村危房改造开工136万户，基本竣工108万户。“十二五”期间，全国城镇保障性住房建设总规模为3600万套，其中2011年开工建设1000万套，比2010年增加约70。但预计到“十二五”期末，城镇保障性住房也只能解决20％左右城镇居民的居住需求。仍然有大量中低收入城镇居民需要通过市场解决住房需求问题。 表7 2001-2010年全国监测城市综合地价与商品房价格变化情况（元平方米；） 年份 商住综合地价 地价上涨率 商品房价格 房价上涨率 2001 1315 2170 2002 1340 6.02 2250 3.69 2003 1663 6.30 2359 4.84 2004 1697 7.92 2778 17.76 2005 2070 5.27 3168 14.04 2006 2280 6.96 3367 6.28 2007 2613 14.92 3864 14.76 2008 3664 0.59 3877 0.34 2009 4053 7.31 4695 21.10 2010 4488 10.76 5029 7.11 数据来源转引自潘家华等主编，中国房地产发展报告，社会科学文献出版社2011年版，第46页。 从未来发展趋势来看，“十二五”期间我国城镇化率将达到55左右，城镇人口数量将超过农村人口，一些地方已开始采取措施改善进城农民工居住条件，但覆盖农民工的城镇住房保障体系还没有完全建立起来，大量进城农民工的住房需求以及城市居民的刚性需求、改善性需求使得房地产市场供需缺口仍然较大。据国务院发展研究中心、国务院农民工办课题组（2010）预测，“十二五”期间我国农业劳动力将由29500万下降到25000万左右，有4500万人农业劳动力需要转入非农产业和城镇就业，平均年转移860-900万人，其中以农民工形式的年转移600-650万人左右。目前需要转移的农业劳动力主体大多是上世纪80年代以后出生的年轻人，他们举家流动和长期定居在城市的趋势较为明显，住房需求较为迫切。考虑到未来10年2亿城镇新增人口的住房问题，我国城镇住房存在巨大缺口。按人均建筑面积30平方米估算，将需要近60亿平方米建筑面积的住房，旨在解决中低收入住房需求的各类保障性住房建设“任重道远”。 综合上述分析，在我国城乡二元土地制度和城市化快速发展背景下，在国家城镇住房保障体系尚未完全健全、城乡居民住房需求仍较旺盛、房价收入比明显偏高的情况下，即使城市房价出现一定幅度回落，小产权房问题也很难完全杜绝，因为它在很大程度上顺应了我国城市化快速发展趋势，以低廉的价格吸引大量城市中低收入阶层和部分投资者购买。尤其是如果2011年实施的城市住宅限售政策继续下去，这种不会被计入购房套数，没有购买条件限制，没有法律意义上的产权保障但拥有巨大价格优势的小产权房还可能会建的更多。2011年4月18日，在北京召开的挂牌督办违法违规案件新闻发布会上，国土资源部执法监察局局长李建勤介绍说，一季度全国发现违法违规用地行为9832件，涉及土地面积7.3万亩，其中，擅自兴建小产权房现象明显抬头。另据调查[1]，有60.3的人认为自己可以选择购买小产权房，86.0的人支持小产权房合法化，76.3的人认为小产权房合法化将会拉动房价下降。这在很大程度上显示了“不合法”的小产权房的巨大市场需求。 三、对小产权房的评价 尽管小产权房在农村土地利用方面存在不合法性，但并不能据此抹杀小产权房在促进农民增收和解决中低收入群体居住需求等方面的积极意义。 1．小产权房成为农民分享城市化发展成果的重要途径 “十五”时期以来，我国城乡居民收入保持较快增长势头。数据显示，2010年我国城镇居民家庭人均可支配收入、农村居民家庭人均纯收入分别达19109元、5919元，分别比2000年增长了2.04倍、1.63倍，分别比2005年增长了82.1、81.8。但也要看到，城乡居民收入差距也在不断拉大，绝对收入差距由2000年的4026.6元扩大2005年的7238.1元、2010年的13190.0元，相对收入差距（二者之比）呈波动性不断扩大的态势，由2000年的2.79扩大到近10年来的高点3.33，而后略有回落至3.23。从农民收入来源结构变化情况来看，家庭经营收入和工资性收入是其主要来源，二者占比合计为90左右，而财产性收入、转移性收入占比较低，2010年分别为3.4、7.7，二者合计略超10。具体来说，尽管家庭经营收入绝对数量在持续增长，但其占比呈现明显下降趋势，2010年比2000、2005年分别下降了15.4、8.8个百分点；工资性收入、财产性收入、转移性收入无论是从绝对数量上看，还是从各自占比来看，均呈现持续增长趋势，2010年分别达2431.1元、202.3元、452.9元，分别比2000年增长了2.46倍、3.49倍、4.75倍，分别比2005年增长了1.07倍、1.29倍、2.07倍。因此，如何促进农民持续稳定增收、不断缩小城乡居民收入差距，最具潜力的就是要着力增加农民财产性收入。 图4 2000-2010年我国城乡居民收入水平比较 表8 农民收入来源结构变化情况 年份 合计 工资性收入 家庭经营收入 财产性收入 转移性收入 金额 比重 金额 比重 金额 比重 金额 比重 2000 2253.4 702.3 31.2 1427.3 63.3 45.0 2.0 78.8 3.5 2005 3254.9 1174.5 36.1 1844.5 56.7 88.5 2.7 147.4 4.5 2006 3587.0 1374.8 38.3 1931.0 53.8 100.5 2.8 180.8 5.0 2007 4140.4 1596.2 38.6 2193.7 53.0 128.2 3.1 222.3 5.4 2008 4760.6 1853.7 38.9 2435.6 51.2 148.1 3.1 323.2 6.8 2009 5153.2 2061.3 40.0 2526.8 49.0 167.2 3.2 398.0 7.7 2010 5919.0 2431.1 41.1 2832.8 47.9 202.3 3.4 452.9 7.7 数据来源根据相关年份中国统计年鉴有关数据整理而成。 但也要看到，现阶段我国城市化快速发展、城市规模快速扩张必然伴随着农村集体土地要被国家大量征收，土地从农民集体所有转为国有。“十一五”期间全国批准建设用地合计228.98万公顷（如图5所示），其中2010年全国批准建设用地48.45万公顷，转为建设用地的农用地33.77万公顷，耕地21.19万公顷；全年出让国有建设用地面积29.15万公顷，出让合同价款2.71万亿元，分别比上年增长32.0、57.8，其中通过招拍挂出让土地25.73万公顷，出让合同价款2.60万亿元，分别占出让总面积的88.3和总价款的96.0。尽管农村土地是乡村两级集体经济重要财产，但集体用地与国有土地不同权、不同价，农村土地地征收补偿标准偏低，农民并不能够据此获得大部分集体建设用地增值收益。在这种背景下，小产权房就成为了农民分享城市化发 商品房价格 （三）发展趋势分析 近年来，我国城市房地产市场价格出现了较快上涨。2010年全国监测城市综合地价、商品房价格分别为每平方米4488元、5029元，分别比2001年上涨2.41倍、1.32倍。其中，除了2008年受国际金融危机影响而略涨外，大多数年份都保持较快上涨势头，尤其是2007年、2010年商住综合地价分别比上年上涨14.92、10.76，2004年、2005年、2007年、2009年商品房价格分别比上年上涨17.76、14.04、14.76、21.10，涨幅均超过10（如表7所示）。2010年房地产新政出台后，全国70个大中城市房屋销售价格总体涨幅趋缓甚至部分城市出现了绝对下降的迹象，但一些大中城市房屋租金却出现了较快上涨，房地产市场供需结构性矛盾并没有得到根本缓解。 “十一五”期间，我国通过各类保障性住房建设，解决了1140万户城镇低收入家庭和360万户中低收入家庭住房困难问题。其中，2010年全国各类保障性住房和棚户区改造住房开工590万套，基本建成370万套，农村危房改造开工136万户，基本竣工108万户。“十二五”期间，全国城镇保障性住房建设总规模为3600万套，其中2011年开工建设1000万套，比2010年增加约70。但预计到“十二五”期末，城镇保障性住房也只能解决20％左右城镇居民的居住需求。仍然有大量中低收入城镇居民需要通过市场解决住房需求问题。 表7 2001-2010年全国监测城市综合地价与商品房价格变化情况（元平方米；） 年份 商住综合地价 地价上涨率 商品房价格 房价上涨率 2001 1315 2170 2002 1340 6.02 2250 3.69 2003 1663 6.30 2359 4.84 2004 1697 7.92 2778 17.76 2005 2070 5.27 3168 14.04 2006 2280 6.96 3367 6.28 2007 2613 14.92 3864 14.76 2008 3664 0.59 3877 0.34 2009 4053 7.31 4695 21.10 2010 4488 10.76 5029 7.11 数据来源转引自潘家华等主编，中国房地产发展报告，社会科学文献出版社2011年版，第46页。 从未来发展趋势来看，“十二五”期间我国城镇化率将达到55左右，城镇人口数量将超过农村人口，一些地方已开始采取措施改善进城农民工居住条件，但覆盖农民工的城镇住房保障体系还没有完全建立起来，大量进城农民工的住房需求以及城市居民的刚性需求、改善性需求使得房地产市场供需缺口仍然较大。据国务院发展研究中心、国务院农民工办课题组（2010）预测，“十二五”期间我国农业劳动力将由29500万下降到25000万左右，有4500万人农业劳动力需要转入非农产业和城镇就业，平均年转移860-900万人，其中以农民工形式的年转移600-650万人左右。目前需要转移的农业劳动力主体大多是上世纪80年代以后出生的年轻人，他们举家流动和长期定居在城市的趋势较为明显，住房需求较为迫切。考虑到未来10年2亿城镇新增人口的住房问题，我国城镇住房存在巨大缺口。按人均建筑面积30平方米估算，将需要近60亿平方米建筑面积的住房，旨在解决中低收入住房需求的各类保障性住房建设“任重道远”。 综合上述分析，在我国城乡二元土地制度和城市化快速发展背景下，在国家城镇住房保障体系尚未完全健全、城乡居民住房需求仍较旺盛、房价收入比明显偏高的情况下，即使城市房价出现一定幅度回落，小产权房问题也很难完全杜绝，因为它在很大程度上顺应了我国城市化快速发展趋势，以低廉的价格吸引大量城市中低收入阶层和部分投资者购买。尤其是如果2011年实施的城市住宅限售政策继续下去，这种不会被计入购房套数，没有购买条件限制，没有法律意义上的产权保障但拥有巨大价格优势的小产权房还可能会建的更多。2011年4月18日，在北京召开的挂牌督办违法违规案件新闻发布会上，国土资源部执法监察局局长李建勤介绍说，一季度全国发现违法违规用地行为9832件，涉及土地面积7.3万亩，其中，擅自兴建小产权房现象明显抬头。另据调查[1]，有60.3的人认为自己可以选择购买小产权房，86.0的人支持小产权房合法化，76.3的人认为小产权房合法化将会拉动房价下降。这在很大程度上显示了“不合法”的小产权房的巨大市场需求。 三、对小产权房的评价 尽管小产权房在农村土地利用方面存在不合法性，但并不能据此抹杀小产权房在促进农民增收和解决中低收入群体居住需求等方面的积极意义。 1．小产权房成为农民分享城市化发展成果的重要途径 “十五”时期以来，我国城乡居民收入保持较快增长势头。数据显示，2010年我国城镇居民家庭人均可支配收入、农村居民家庭人均纯收入分别达19109元、5919元，分别比2000年增长了2.04倍、1.63倍，分别比2005年增长了82.1、81.8。但也要看到，城乡居民收入差距也在不断拉大，绝对收入差距由2000年的4026.6元扩大2005年的7238.1元、2010年的13190.0元，相对收入差距（二者之比）呈波动性不断扩大的态势，由2000年的2.79扩大到近10年来的高点3.33，而后略有回落至3.23。从农民收入来源结构变化情况来看，家庭经营收入和工资性收入是其主要来源，二者占比合计为90左右，而财产性收入、转移性收入占比较低，2010年分别为3.4、7.7，二者合计略超10。具体来说，尽管家庭经营收入绝对数量在持续增长，但其占比呈现明显下降趋势，2010年比2000、2005年分别下降了15.4、8.8个百分点；工资性收入、财产性收入、转移性收入无论是从绝对数量上看，还是从各自占比来看，均呈现持续增长趋势，2010年分别达2431.1元、202.3元、452.9元，分别比2000年增长了2.46倍、3.49倍、4.75倍，分别比2005年增长了1.07倍、1.29倍、2.07倍。因此，如何促进农民持续稳定增收、不断缩小城乡居民收入差距，最具潜力的就是要着力增加农民财产性收入。 图4 2000-2010年我国城乡居民收入水平比较 表8 农民收入来源结构变化情况 年份 合计 工资性收入 家庭经营收入 财产性收入 转移性收入 金额 比重 金额 比重 金额 比重 金额 比重 2000 2253.4 702.3 31.2 1427.3 63.3 45.0 2.0 78.8 3.5 2005 3254.9 1174.5 36.1 1844.5 56.7 88.5 2.7 147.4 4.5 2006 3587.0 1374.8 38.3 1931.0 53.8 100.5 2.8 180.8 5.0 2007 4140.4 1596.2 38.6 2193.7 53.0 128.2 3.1 222.3 5.4 2008 4760.6 1853.7 38.9 2435.6 51.2 148.1 3.1 323.2 6.8 2009 5153.2 2061.3 40.0 2526.8 49.0 167.2 3.2 398.0 7.7 2010 5919.0 2431.1 41.1 2832.8 47.9 202.3 3.4 452.9 7.7 数据来源根据相关年份中国统计年鉴有关数据整理而成。 但也要看到，现阶段我国城市化快速发展、城市规模快速扩张必然伴随着农村集体土地要被国家大量征收，土地从农民集体所有转为国有。“十一五”期间全国批准建设用地合计228.98万公顷（如图5所示），其中2010年全国批准建设用地48.45万公顷，转为建设用地的农用地33.77万公顷，耕地21.19万公顷；全年出让国有建设用地面积29.15万公顷，出让合同价款2.71万亿元，分别比上年增长32.0、57.8，其中通过招拍挂出让土地25.73万公顷，出让合同价款2.60万亿元，分别占出让总面积的88.3和总价款的96.0。尽管农村土地是乡村两级集体经济重要财产，但集体用地与国有土地不同权、不同价，农村土地地征收补偿标准偏低，农民并不能够据此获得大部分集体建设用地增值收益。在这种背景下，小产权房就成为了农民分享城市化发 房价上涨率 展成果、促进农民收入较快增长的重要途径之一。 万公顷 图5 2006-2010年全国批准建设用地情况 2．小产权房在一定程度上解决了城镇中低收入阶层的居住需求 住房是最基本的民生需求之一。按照世界银行的标准，发达国家的房价收入比一般在1.8-5.5倍之间，发展中国家合理的房价收入比在3-6倍之间。而根据中国新闻网报道，2010年全国房价收入比已超过15倍，上海、北京、广州等地的房价收入比则超过50倍以上。[2]相对于近几年不断攀升的城市房价而言，城市尤其是部分大城市的中低收入者收入增涨远远落后于房价的涨幅。而小产权房不需缴纳土地出让金及与房地产开发相关的各项税费，其开发成本较低，售价仅为同区域商品房的12甚至15左右。尽管小产权房不符合土地管理法等相关法律法规，但从现实情况看确实解决了一部分城市中低收入群体的住房困难问题。因此必须正视小产权房的客观存在，它已成为城市房地产市场的一个组成部分，对于保障和改善一部分中低收入城市居民最基本的民生需求，在一定程度上还是发挥了积极作用。 [1] 袁业飞．禁放小产权房路在何方聚焦走到十字路口的小产权房，中华建设，2011（5）6-15。 [2] 阮煜琳．调查称北京上海等地房
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