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3 5 L A N D 要求 矿山环境恢复治理项目有明确的年度计 划和阶段性工作目标; 将矿山环境恢复治 理项目各个阶段的责任落实到责任单 位、投资主体和具体的承办人，明确阶 段性工作或工程进度的时限要求。同 时，强化地方政府对项目的检查和监 督，在组织实施项目监督检查时，可以 直接组织进行，也可以委托具备资质的 中介机构进行；各级财政部门应当建立 健全各项规章制度，对生态补偿费使用 进行严格管理。此外，补偿资金的使用 和管理还要接受人大、审计、税务和舆 2 . 构建矿山环境保护与治理新机制 1 建立完善的矿区环境准入机制。 2 建立矿山企业自身环保机制。 3 规范补偿资金的营运机制 N o. ,12 0 0 9 L A N DR E S O U R C E S 3 7 论的监督，切实杜绝被挪用和挤占，加 强监督检查和验收。 完善补偿资金使用效益的评价机 制。矿山环境恢复补偿资金作为政府公 共财政支出的一部分，其根本目标在于 改善生态环境，提供生态公共品的服务 质量，实现社会福利的最大化。科学评 价补偿资金使用效益就必须建立矿山环 境恢复治理项目的后评价制度，综合运 用 经 济 指 标 如万元GDP 能耗、万元 G D P 水耗和万元G D P 排污强度 ，生态指 标 如土地复垦率 和社会调查指标 如群众 满意度 等，并结合矿山实际情况选择综 合效益的计算方法和确定各指标的权 重，科学构建符合我国国情的矿山环境 恢复治理项目的综合效益评价指标体系 和补偿资金使用效益的评价机制，提高 生态补偿资金使用的效率和效益。 1 加强矿产资源开发过程中的环境 保护立法 立法是加强环境管理的基础和依 据。没有环境立法，就没有环保法体 系，环境司法就无从谈起。因此，完善 矿山生态环境保护立法是加强矿山环境 保护的前提条件。 根据国家1 9 7 9 年制定环境保护法 试行 立法文献记载，当时立法的初步 设想就是“将环境保护法作为环境保护 的基本法”，可见，在立法之初，我国 就拟将该法定位于国家基本法，从环 境保护法立法思想的沿革与发展看， 通过修改将其上升为高位阶的国家基本 法 的 时 机 己 经 成 熟 。 但 遗 憾 的 是 ， 1 9 8 9 年环境保护法修改草案在征求 意见和讨论中依然逐步偏离了这一指导 思想，使其既没有在最终通过时成为国 家基本法，影响其权威性；又没有在内 容上对环境与资源保护作出全方位的调 整。因此根据我国环境法体系的现状重 新对环境保护法的功能予以定位， 将其作为国家基本法予以颁布施行，以 实现原初立法设想，从而从法律效力上 解决单项环境与资源保护法律与环境 保护法不相协调的问题，从宏观上指 导现实中环境保护与经济开发活动的矛 盾和冲突。因此无论从立法实质和立法 程序上都应全面提升环境保护法为 国家基本法。 2 确立及调整相关制度 明确矿业权属制度。良好的产权制 度是矿业健康发展的源泉，也是矿业环 境保护的基础。目前我国矿产资源所有 权和使用权制度不完善，尚未建立起矿 产资源产权制度机制。国内外经验表 明，良好的产权制度明确了矿业权主 体，明晰了权利与责任的归属，不仅有 利于资源的有效利用，更重要的是界定 各主体在经济活动中的损益，确立了资 源补偿和环境治理的机制，减少了矿业 在经济发展过程中的负外部性，使原来 由社会或公众承担的环境污染和破坏的 成本内部化促进矿山企业提高治理污染 和恢复环境的意识和能力，将环境治理 费由纳入企业的成本会计核算，改变从 前由企业享受收益而由社会承担损失的 不良后果。所以，良好的产权不仅有利 于资源的综合利用，还能有效遏制环境 污染与环境破坏。 完善矿山环境恢复保证金制度。矿 山环境恢复保证金制度是一项专门针对 矿山环境恢复治理而设计的制度，许多 矿业大国都在其矿业法中对此项制度进 行了规定，我国云南、广东、宁夏、辽 宁、黑龙江、山东等地也在试验性地实 施这一制度，取得了一定成果。目前我 国矿山生态环境恢复保证金制度已经确 立，但还需要从以下三个方面予以完 善。 首先，明确保证金的收取依据。依 据全国人大常委会于1 9 9 5 年通过的担 保法规定，债务人将一定数额的金钱 交付债权人作保证金，当债务人不履行 债务时，债权人有权以保证金抵偿，当 债务人履行债务时，债权人应将保证金 如数退还。所以，一旦矿山企业没有履 行其应尽的义务，没有恢复治理或者恢 复治理不达标，就可以启动矿山企业缴 纳的保证金来开展矿山环境的恢复治理 工作。如果矿山企业较好地完成了矿山 环境恢复治理工作，那么缴纳的保证金 将在规定的时限内连本带息全部返还给 矿山企业。根据土地复垦规定，由 于矿产资源开采、烧制砖瓦、燃煤发电 等生产建设过程中造成的土地破坏，依 据“谁破坏，谁复垦”的原则，需要相 关的企业和个人出资进行土地复垦。 其次，确定保证金的收缴标准。目 前国内外收缴标准的确定大致有两种 一 是根据矿区面积来确定，操作比较简 便，但对于不同的矿种对矿山环境造成 的破坏程度不同这一点考虑不够充分。 二是根据矿种来确定，体现了不同矿种 开采造成的环境破坏程度不同，但是在 矿种复杂而保证金制度又刚刚建立的情 况下，具体操作难度很大。 最后，选择保证金的收取方式。保 证金的收取一般有一次性收取和分期收 取两种。从我国目前的情况来看，建议 对采矿许可证有效期短的小型矿山，采 用一次性收取保证金的方式，因为这类 矿山需缴纳的保证金数额不大，采矿权 人负担起来难度不大，也可以促使采矿 权人积极开展矿山环境恢复治理工作， 同时减少矿山开采过程中弃矿现象的发 生。对于采矿许可证有效期长的大型矿 山来讲，需要缴纳的保证金数额巨大， 一次性缴纳比较困难，可采用分期缴纳 的方式。 健全矿山环境许可证制度。目前我 国在矿产资源勘探开发的审批过程中， 有关主管部门向勘探开采矿产资源的主 体颁发的探矿许可证、采矿许可证，从 环境法上对环境保护许可证的分类上来 讲，这种许可证属于防止环境破坏的许 可证，是以保护自然资源为主要目的的 许可证，而就污染物排放这一方面，仍 采取的是排污收费的制度，即并没有对 矿山企业勘探、开采过程中产生、排放 的污染物进行事先要求其申报排污量， 根据环境容量确定该单位的排污量并发 给许可证的监管内容。当然，这也是由 排污许可证制度目前尚未在全国各地 区、行业推广普及实施的现状造成的。 3 . 加强矿山环境保护立法，确立及 调整相关制度 Working Research 工作研究 国土资源2 0 0 9 年1 月号3 8
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