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1 谋求土地利用规划者的支持以减少美国的泥石流灾害损失谋求土地利用规划者的支持以减少美国的泥石流灾害损失 P.L.Gori 1 S.P.Jeer 2 L.M.Highland3 著 魏玉梅 4 译 朱汝烈 4 校 （1United States Geological Survey,Reston,Virginia,USA;2American Planning Association,Chicago,Illinois,USA;3United States Geological Survey, Denver,Colorado,USA; 4中国地质调查局水文地质工程地质技术方法研究所，河北保定，071051） [摘摘 要要] 土地利用规划者在减少泥石流灾害损失方面肩负着重要任务。基于此，美国地质 调查局[U.S.Geological Survey-（USGS）]和美国规划协会[the American Planning Association-（APA）]，协作拟定了一项为各地方规划者提供关于滑坡和泥石流信 息的战略部署，目的在于使规划者在决策过程中能考虑到这些信息。该战略部署 的中心内容包括编制规划者指南、培训和技术支持三部分。目前，美国地质调查 局（USGS）正在实施这一战略；作为支持者，美国规划协会APA已开始使用该 指南并与其成员传达交流信息。这一举措也许会成为值得其他国家效仿的一个有 用范例。 [主题词主题词] 滑坡 泥石流灾害 土地利用规划 自然灾害 1 介绍介绍 据估计，美国每年由于滑坡（包括泥石流）造成 25－59 的人员死亡和 36 亿美元2001 年币值的经济损失。数以百计的滑坡随时都有可能因遭遇一场暴雨或一次地震而触发，从 而在短时间内造成大面积的巨大损失。 在美国， 由泥石流造成损失最严重的地区有阿帕拉契 亚山区、落基山区和太平洋海岸带，还有波多黎各和夏威夷。近年来，美国经历了几次严重 的泥石流灾害事件1985 年，美国历史上死亡人数最多的一起大规模的泥石流发生在波多 黎各南部，使 129 人毙命；1983 年，美国历史上经济损失最大的泥石流在犹他州 Thistle 发生，造成了 60 亿美元（2001 年币值）的损失；19821983 年和 19831984 年由于厄尔尼 诺的影响，发生了涉及美国整个西部大范围的滑坡，其范围包括加利弗尼亚州、华盛顿州、 犹他州、内华达州和爱达荷州，造成了当地区域性的财产损失、交通和通讯中断和无数极大 的麻烦。 最近的一次灾害事件是因 19971998 年的厄尔尼诺暴风雨， 在旧金山海湾地区触发 2 了数千处滑坡， 造成的公共和个人财产直接损失超过 15 亿美元。 由于滑坡灾害的影响巨大， 且其造成的直接和间接损失经常是跨区域的，单独的一个州或行政区不可能筹备必需的资 源，来缓解灾害或应付突发事件。对于由滑坡灾害造成的损失，已上升为超越局部地方和某 些州范围的一个全国性焦点问题。 美国的政府官员，尤其是国家级的管理者，面对滑坡灾害造成的损失日趋严重的形势， 开始寻找扭转这种不利局面的对策。1999 年，美国国会做出决定，由美国地质调查局拟定 一个着手解决国家面临的大范围的滑坡灾害的综合性策略美国地质调查局是在滑坡灾害 领域具权威性、 负责向美国政府当局和其它部门提供地球科学信息的机构。 结果向国会提交 了一份命名为“减缓国家滑坡灾害战略减少损失构架”的报告。报告中的一项建议就是， 美国应该通过采取一些非施工建筑的缓解措施来减少滑坡（包括泥石流）灾害带来的损失， 比如在土地利用方面，要求在规划和利用土地前，必须进行详细的滑坡灾害评估。 在美国， 土地开发决策大多数情况下是由地方政府决定的， 这不仅仅局限于当地建筑物 的布局，而且还包括道路、公园、学校和其他公共设施的定位。美国的地方政府都各自有其 土地利用的全面规划，包括详细的土地利用政策。土地利用规划者，亦即土地利用规划的策 划和管理者， 在土地开发利用过程中充任关键性角色， 美国地质调查局认为他们对执行非施 工的措施，以缓解滑坡和泥石流灾害，是至关重要的。最重要的举措是，地方土地规划者应 当将滑坡灾害的信息有机融合到规划过程中去。 2 美国地质调查局与美国规划协会协作培训土地利用规划人员美国地质调查局与美国规划协会协作培训土地利用规划人员 在实施国家滑坡灾害减缓策略之初， 美国地调局首先与美国规划协会合作， 用 2 年时间 编制了一份针对土地利用规划者的， 有关滑坡灾害方面的操作指南手册。 指南包括滑坡和泥 石流灾害方面的地质知识， 其宗旨并非要将规划者培养成地质学家和岩土工程的工程师， 而 是要增加规划者对滑坡灾害知识的理解和掌握。 美国地质调查局很早就注意到了与社会其它专业团体合作的重要性， 这是将灾害和其它 地球科学的信息传递给社会其它专业人员的一种途径。 美国地质调查局和美国规划协会的这 次合作并非首次。在美国，从事土地利用规划的人员有 3 万之众，这也是美国地调局与规划 协会合作的原因。 在 20 世纪 80 年代， 美国地质调查局就曾与规划协会合作出版了 2 本针对 规划者的手册 减轻滑坡灾害规划者指南和地震风险规划者指南 。美国地质调查 局的使命是，提供“与国民相关的、对地球描述和认识可靠的、正确的信息，⋯将自然灾害 造成的生命和财产损失减少到最低程度， ⋯提高和保护生活质量； 为引导经济和自然的发展 作出贡献” （美国地质调查局，1996 年） ，与美国规划协会的任务互为补充、完善。而美国 3 规划协会的任务之一就是，为公众社会和地方规划者、规划顾问、城市规划官员和土地加盟 人员提供有关革新的和有效的规划实施信息。美国规划协会竭尽努力，开展范围广泛，包括 期刊、时事通讯和被称之为“规划咨询服务报道”调查专题的特别报道，这些特别报道针对 规划者面对的日常问题，提供可行的解决方案。最近，规划咨询服务解决了两项难题山坡 开发的规划和灾后恢复与重建规划。 最新研究和调查发现， 美国的大多数土地利用设计者在规划时， 没有充分地考虑自然灾 害（商务和生活安全研究所，2002 年） ，更不用说考虑滑坡和泥石流灾害了。作为有关上述 灾害方面的地方现行规章条例， 往往仅仅在一系列事件发生后、 或社会公众反复遭受损失之 后才制定的。即使现在，美国很多的地方政府，也未能把非施工性减缓措施摆到应有的适当 地位，其原因是多方面的美国大多数地方的规划者，在拟定最小化损失的规划及其规章方 面，缺乏足够的技术信息；即使有可利用的灾害方面的信息，许多地方政府却没有足够的办 法来确认、 绘制、 研究并协调进土地利用规划中， 而且也没有相关的规章条例可遵循； 甚至， 在一些州，地方政府没有权利将这些灾害作为土地利用开发的正常限制条件之一来考虑。 为了帮助满足以上需要，指南为规划者提供了技术信息和包括案例分析在内的有效策 略。 指南总结了处理已有规划和未来新规划的现有规章经验和新方法。 并为地方政府提供了 在土地规划中不同开发和审查阶段应采取的有效步骤。 大多数的相关过程策略都是针对泥石 流的宏观自然科学属性制定的。 为了使规划咨询服务报道的所有用户都拥有指南手册， 美国规划协会增加了指南的出版 量，主办了专业培训会议，增设了相关的大学研究课程，尽力为地方规划者提供诸如质询和 指导服务，并建立了网站。截止 2003 年 3 月，一系列举措实施业已完成，指南遍布了 1600 多家规划机构、 咨询公司和与规划咨询服务有关的科研院所。 而且通过美国规划协会的网站 http//www.planing.org/landslides 也可以购买指南。 3 滑坡灾害与规划指南滑坡灾害与规划指南 滑坡灾害规划指南的编制，源于 2000 年冬天美国地质调查局召开的一次研讨会，与会 的还有美国规划协会的代表和来自地方政府、 大学和私营部门的著名土地利用规划者。 与会 代表研究了该项目的构架， 包括如何利用指南对规划者进行滑坡灾害知识的培训， 以及减少 诸如此类的灾害对社会和个人损害的办法。 与会者认为， 鉴于美国的规划程序和滑坡灾害的 复杂状况，两者都将构成对项目实施的挑战。同时，与会代表还建议，指南应针对所有地质 作用和人为作用引起的大型和小型的滑坡、 快速的和缓慢的滑坡， 以及滑坡对现有的和未来 的开发等诸多方面的影响。 4 与会代表强调了对实用指南的需求，因为，尽管美国地质调查局和联邦的其它机构，已 经开发了大量的鉴别和缓解滑坡灾害的成功技术，然而，其信息却很少传递到都市、城镇、 县、州，或者说地方级政府的规划者和其它官员之中而发挥应有作用。与会代表还推荐顾问 咨询委员会参加项目出版物范围和样式的设计。 美国地质调查局和美国规划协会的合作始于 2000 年 8 月， 在美国地质调查局的协助下， 美国规划协会负责出版了指南手册， 主办了面向规划者的学术研讨会和培训， 开办了网上咨 询和指导服务，增设了大学规划课程。美国规划协会依据美国地质调查局提供的信息，对土 地利用规划者、 学者和负责设计与编写指南及其它出版物的顾问咨询委员会成员等进行了培 训。 该项目的另外一个难题是满足美国规划者的不同需要。 为了确保指南的适应性， 该项目 的首要任务是确定全美国规划者和规划部门的需求与能力。 规划的职责因其范围、 目的和意 向的广泛而不同，政府级别不同其规划职责也不相同。例如，地方政府制定长远的、公共范 围的规划， 他们在其权利管辖范围内， 采取诸如分区制和细分地块的土地利用管理办法来执 行土地利用决议； 各州政府通过立法赋予地方政府以土地利用规划的职责； 各行政区政府则 规划和评价有关开发和利用土地的决议对本行政区的影响； 规划者在上述职责范围内所的作 用是滑判定坡灾害和确定是否允许开发。 因此， 该项目须针对规划者和政府官员的广泛差别 提供综合性的指导。 在确定规划者的需求后，咨询委员会、美国规划协会和美国地质调查局通过商议研究， 将指南命名为“滑坡灾害与规划将地质灾害规划纳入规划程序。 ”指南的第一章对美国地 质灾害进行了综述，其后的章节为以下内容 3.1 规划中的滑坡信息规划中的滑坡信息 地方规划者使用滑坡信息（地方土地规划可利用的各种地球科学的技术）的目的 1在土地利用部署阶段确定土地的最高及最佳利用 （减少将来出现滑坡和脆弱性的可 能） ， 2制定可控模式的地方开发政策（避免在风险区域开发） ， 3采用地方复审标准评价建筑、岩土工程和地质信息（只允许能抵御灾害的开发方案 通过） 。 先于规划过程所得到的有关滑坡的技术信息（现有条件、敏感因素、缓解措施、土地 利用适应性等）总是在滑坡灾害区域的开发过程中失去其效用；而现在，这样的信息只有在 灾害袭击后才能收集到。在灾害发生前，对高风险区，边缘区和安全区的土地利用进行适当 5 的调配，这是规划者向灾害体持续稳定开发模式迈出的第一步。一旦发生灾害，规划者将能 因此把生命和财产的损失减少到最低程度。 一些灾害预警技术， 对在已知滑坡区域的现有开发方案和在未知区域的未来开发方案具 有同样的效果。这些技术是在采用了艰巨的缓解措施（例如，需要投入多少经费来支撑陡峭 斜坡，以保护房屋建筑）时，有可能使灾害体稳定一些。 3.2 开发的管理手段开发的管理手段 美国任何地方政府的开发管理须遵循以下规则 （1）综合性规划（在某些州也称之为总规划） 规划中应包括土地利用图、开发政 策、涉及公共社会的和称为单元的特别地段 如居住单元、交通单元、自然灾害单元 等 利益的问题争论和影响。 （2）分区制准则（包括细分地块和别的土地开发编码） 可以控制所有公共区域范围 内的土地使用和结构。 （3）建筑规程（最小的集会性建筑的建筑标准） 用以控制特殊类型建筑。 （4）都会首府城市改造规划（公共基础设施的投资） 对不能超过 5 年的每项规划的 年度资金增加额作合理分配。 （5）其它一些相关的办法。 在综合性规划中的第一步，也是首要的任务，是出台政策性文件，让当地公众认识到滑 坡灾害是一个社会问题， 它关系到公众健康、 福利和安全， 这些灾害风险能被避免和最小化。 在滑坡灾害区域的管理开发中，这一点要放在公共利益的前面。 然后，规划者研究地方滑坡灾害图件，它可以使形成的基本土地开发方案避开灾害。可 是，滑坡图件并不是各个地方都共有的，规划区域内的湿地、火灾、洪水和其它一些自然和 人为灾害， 也是规划者不可缺少的研究范围。 将现有的滑坡信息与已通过的方案及图件上标 明的敏感区域结合起来，地方规划者就可根据滑坡灾害的情况制定禁令。但是，州与州之间 有所不同，在实施过程中应如何操作呢在此有一个通用原则首先是技术专家（通常是持 证的工程地质专家或岩土工程师） 调查确认滑坡区域， 调查技术报告须将所有的风险全部详 尽地进行描述；对灾害的精确边界可以标明，也可以不标明，但对滑坡的敏感区和可能影响 到的临近区域要标出一个大概范围； 同时还须注明在这些范围内， 哪些地方在进一步的开发 中还须作详细的技术研究。然后，规划者根据这些信息即可确定不同区域的土地用途、结构 类型和公共投资。 6 分区制准则，是除最大开发密度（如住宅单元与每英亩土地或楼层面积之比率）外的、 表征行政区分区（如住宅区、商业区等）合理性的一个因素。可是，对其所受到的诸如滑坡 灾害等典型环境因素的限制， 须在适用于整个行政区的分区制条例中加以确定， 在受环境因 素限制的区域要规定额外的开发标准。 一个滑坡灾害范围可能横跨几个行政区划， 而且每个 行政区的土地分区使用功能也可能不同， 因而使用土地所涉及的行政区将对其进一步分别予 以限制（或禁止） 。 其它通用的有效管理手段还有建筑规程、城市改造规划（CIP）和开发指南。每种管理 手段在整个计划开发审批过程中的不同阶段对避开滑坡灾害区都发挥其独特作用。 然而， 最 大的争论点可能发生在规划的权限范围以外，那就是，在开发过程中未能及早予以撤销、废 止的在风险区内的建筑，为它们所准备的最终保护措施仅对那些未来将修建的建筑所起作 用。例如，甚至可以设计公共露天场所、道路、附属建筑和相似的活动设施和建筑，以上管 理办法可以确保这些建筑符合最低标准。最后，在城市改造规划（也就是基础设施的公共支 出计划）中，可以标明社会活动进一步开发的区域。例如，当进行都会城市改造规划基金项 目优选时，可以通过风险（或灾害）评价使在滑坡灾害区的公共投资最小化。 3.3 地理信息系统地理信息系统GIS方法方法 利用现代有效的先进技术进行管理， 在美国地方政府实施综合性规划过程中已成为一种 有效的投入，现代技术确保政策实施的一致性和合理性。滑坡灾害受控于几种因素，而这几 种因素是动态并经常发生变化的；以 GIS 的一个层作为工具，对滑坡灾害的控制因素是理 想合理的。大多数地方政府早已将 GIS 应用到土地分片、土地利用、分区制、环境和公共 安全等功能的各个方面，它们在 GIS 中与灾害层所执行的一样，是一个逻辑外延。指南中 列举了几种进行综合土地开发审查的方法的例证。 GIS 的另外一个优点是可以在整合其它比例尺的图件和数据时生成。例如，区域范围内 特殊项目的联邦政府滑坡图，可以在某种条件下融入到地方规划文件中去；同样，一些州政 府可以将滑坡图件提供给所属各县（州以下的最大行政单元） 。处理各种不同来源的图件， 是 GIS 一项合乎理想的功能。在即将举行的培训项目（该工程的一项内容）中，我们将介 绍利用不同资料建立滑坡灾害 GIS 层；和将这些 GIS 层纳入到常规的规划分析、分区制和 小块土地审查中的综合方法 ，以及建立为灾后恢复项目进行的地方灾前缓解计划。总之， 形成的灾害层信息是其它规划功能的基础。 3.4 案例分析案例分析 指南中的很多内容， 都是以现有实践为依据的， 从中我们也可以识别实践区域内存在重 7 大问题的关键所在；但案例研究的主要目的，是让人们了解作为具有经验的规划者，在规划 工作中、在滑坡灾害方面，该做什么和不做什么。在每个案例中，我们都分析了案例的特殊 环境以及其他规划者可资借鉴的经验。 在这次研究中，我们回顾了 200 多个特殊灾害，以事件或系列事件、事件的主要结果和 灾后社会在规划过程中采取的重大变化，划分为 25 种类型，并作了简短的概括。我们发现， 某些案例，尽管灾难巨大，但并未使规划和法令发生重大改变；而在另一些案例中，甚至是 一个影响少数住宅的很小的滑坡， 都可能使地方的开发政策发生很大变化。 我们对滑坡灾害 文献中的 5 个重大案例进行了深入分析，它们是 （1）加利弗尼亚 Palos Verdes加利弗尼亚州在这次滑坡之后，设立了一个独立的政府管 区，名曰地质灾害消除区，鼓励私营业主投资，以缓解滑坡灾害； （2）加利弗尼亚 Portola 山谷由于该滑坡，加利弗尼亚成为美国第一个在规划和分区 制条例文件中采用综合评价系统，使开发避开滑坡灾害，将最大程度地降低 Portola 山谷滑 坡灾害纳入到地方管理办法之中； （3）俄亥俄州辛辛那提市是美国最早依靠地方非盈利组织，进行不安全开发山坡保护 的城市之一。 辛辛那提的山坡保护也与美化和除灾害以外的共同目标结合起来进行。 辛辛那 提只有依赖分区制来实施其政策。 （4）宾夕法尼亚州匹兹堡市匹兹堡是一个较大的城市，它通过综合利用公共土地以达 到降低滑坡灾害的目的。匹兹堡依靠公共投资、GIS 和规划来实施地质灾害政策。 （5）华盛顿州 Kelso 城这是一个对分担灾害风险有一定借鉴意义新近的案例。Kelso 城 的某个地区发生滑坡后， 当地政府要求城市的大多数居民现在要为灾害事件的保险缴纳保险 费，以此来分担由少数社会团体承担的风险。 3.5 其它相关信息其它相关信息 基于规划者在规划决策时能够起到减少滑坡和泥石流灾害的作用， 为了提高规划者群体 的兴趣和认知水准，指南中收入了大量的泥石流照片、灾害和敏感性图以及地方法规范例。 而且为了利于规划者解决其规划权限内的需要和合法要求，指南还提供了各个州的有关信 息，供规划者参考使用。另外，指南中附加的术语表、附说明的资料目录、以及州和联邦机 构的名单，除了可以使规划者及其群体对滑坡和其它灾害能自觉地进行更深入的学习和了 解，还可以在遭遇自然灾害时作为参考和指南。 4 为获得土地使用规划人员的支持，目前和将来的努力。为获得土地使用规划人员的支持，目前和将来的努力。 APA 和 USGS 就滑坡灾害问题分别在纽约（2000 年） 、路易斯安那州的新奥尔良（2001 8 年）和伊利诺斯州的芝加哥（2002 年）的 APA 国家会议期间举行了三次专题讨论会。讨论 会吸引了众多规划者和规划官员参加，他们都想从中了解更多的减少规划缺陷的信息和方 法。 指南的作者们也从与会人员那里得到了有关规划者群体在实施减灾方法时所遇到的障碍 以及有关在指南中什么内容是有用的信息。 USGS 和 APA 还在美国科罗拉多州 Boulder 召开 的第 26 届自然灾害研究和应用年度学术会议期间，举办了“缓解滑坡灾害”专题讨论会， 其目的是为了明确 APA/USGS 滑坡项目中所面临的自然灾害和社会急需解决的问题，来自 西雅图、 华盛顿、 加州和洪都拉斯的规划者们在讨论会上就最近的泥石流灾害事件进行了经 验交流。APA 还收集了其它有关滑坡泥石流项目中的滑坡灾害和规划信息，诸如①在美国 中部发生米奇Mitch飓风之后对土地利用规划人员进行的培训，②为联邦应急处理机构the Federal Emergency Management Agency－FEMA设计一种培训模式，以利于应急处理者规划 和缓解来自一切自然灾害损失。 指南手册于 2003 年 3 月在科罗拉多州丹佛举行的 APA 国家会议上发布， 并就地召开一 次关于指南使用的研讨会。另外，还有为联邦政府的规划者们组织的一场专门会议，并组织 到位于 Golden 附近的 USGS 办公区的国家滑坡信息中心the National Landslide Ination Center参观。 指南手册将在 APA 滑坡网站上予以公布，网址为 http//www.planning.org/landslides，由 此可以链接到 USGS 的网站http//landslides.usgs.gov。APA 将持续提供咨询服务，USGS 的国家滑坡信息中心负责用指南来解答土地利用规划者们提出的问题。 在滑坡规划指南发布 后，由 APA 主办的期刊和时事通讯上将刊登一系列反应滑坡规划中不同方面特性的文章， 而且 APA 将开设实用的大学规划课程。 5、结论、结论 USGS 与 APA 之间的合作增强了规划者们的滑坡灾害意识，各地方、州政府和私营部 门能否成功地运用指南中信息和建议，只有等待时间来证明。不过，成功的前景还是很乐观 的，因为指南是众多的 USGS 的科学家和 APA 的规划者们共同编制的，而且指南中包含了 所有不同层次的政府机构和私营部门的规划操作。 另外， 指南还可以作为规划者进一步学习 和研究的资源工具。因为该项目实施方式多样，有培训研讨会、大学课程和多种形式的期刊 和电子媒介，其结果将使会指南中的概念和特有信息广泛而深入地进行传播。 虽然， 这本指南是为美国从事土地利用规划的人员编制的， 但其它也有滑坡和泥石流损 失的国家，其规划者也可以参考利用。而且，USGS 通过利用 APA 这样的社会专业团体的 支持，编制指南并进行内部交流和培训，以达到减少滑坡泥石流灾害损失的目的。这种做法 9 对于其它国家来说，也许是一种有益的借鉴。