煤矿安全生产的经济学分析(1).doc

煤矿安全生产的经济学分析 一、煤矿安全生产现状 我国对煤矿安全生产从来也没有停止过整顿和治理。2006年12月21日，国务院召开新闻发布会，通报了对山西、辽宁、广东等地11起重大煤矿安全生产事故的处理结果，提出力争用三年时间解决矿难问题。进入2007年，国家继续重拳出击煤矿安全生产问题，但是触目惊心的煤矿生产事故依然频繁发生。仅 2007年3-5月，在山西、河南等地就发生数起煤矿重大伤亡事件。其中，2007年3月18日山西晋城市苗匠煤矿发生特大瓦斯爆炸事故，被困井下21名矿工全部遇难;2007年3月28日山西临汾尧都区余家岭煤矿发生瓦斯爆炸，造成26人死亡;2007年3月22日河南汝州商酒务煤矿发生透水事故，造成 15人遇难;2007年4月16日河南宝丰王庄煤矿发生瓦斯爆炸，造成33人死亡，六名矿主逃跑;2007年5月5日山西临汾蒲县克城镇蒲邓煤矿发生瓦斯爆炸，遇难28人。虽然国家三令五申，但煤矿安全生产还是令人堪忧。近年我国平均每7.4天发生一起特大煤矿安全事故，远远高出世界平均水平。2003年我国煤炭产量约占全球产量的35，事故死亡人数则占近80;我国采煤效率仅为美国的2.2，南非的8.1，百万吨死亡率却是美国的100倍，南非的30倍。2007年3月，国务院总理温家宝在十届人大五次会议的政府工作报告中指出“一些涉及群众利益的突出问题解决得不够好。食品药品安全、医疗服务、教育收费、居民住房、收入分配、社会治安、安全生产等方面还存在群众不满意的问题，土地征收征用、房屋拆迁、企业改制、环境保护等方面损害群众利益的问题仍未能根本解决。”从经济社会发展的战略意义上说，这些问题的严峻性，已经摆在了全党和全国人民面前，非解决不可。一个社会只有生产是安全的，社会才是稳定的，民生才是有保障的。安全生产问题带有行业特点，资源型的煤炭产业安全生产问题优为突出，因而煤矿安全生产就成了全党和全国人民关心的头等大事之一。 二、煤矿安全生产问题的深层原因 中国矿难频发固然有其自然的因素，由于瓦斯、煤尘，煤矿区域的洪水、地震等原因，决定了煤矿生产属于高危行业，但是更多的矿难都有其经济和社会的原因。正如李铁映指出的“从已查处的案件看。几乎每一起特别重大事故的背后都存在着腐败行为。”正是这些原因冲破了人类设计的防御预警系统从而引发矿难;正是这些原因破坏了人类自己制定的生产规则而造成矿难;正是这些原因使已有的煤矿事故预防技术和设备根本无法进人煤矿，导致煤矿事故的发生成为一种“必然”。当然，同样原因也导致了中央政府近年来整顿煤矿安全生产秩序、抑制煤矿事故的各项政策和措施无法达到预期的目标。 1 成本投入不足，安全意识薄弱。 煤矿安全生产的隐患始终存在一是长期的资源配给制度，导致资源无偿或廉价被使用。由于进入煤矿生产的门槛过低，经常性的盲目开采和无证开采，致使我国煤矿普遍安全投入不足。这是造成我国煤矿安全事故的发生率和事故规模大大超过世界平均水平的基本原因。我国煤矿存在着地质构造复杂、倾角大、煤层薄、煤层不稳定和灾害严重等问题。现有煤矿的生产基础大多是计划经济时期由国家投入的，近年来钢铁、电力、冶金等高能耗工业的大发展极大地刺激和拉动了煤炭的过量需求，煤炭的过量开采造成技术更新缓慢和原有设备的迅速贬值。在煤炭逐步放开经营的环境下，投入问题暴露了出来，凸显了国家在投入机制上调控政策和扶持政策的不足。一些承包的煤矿存在短期行为，拼命消耗，矿山资源枯竭，无法治理环境，无法可持续发展，政府继续为成本买单，逐渐形成了恶性循环。二是比投入不足更加可怕的是安全意识淡薄。许多管理者漠视弱势群体，许多人对预防为主掉以轻心，“安全责任重于泰山”几乎就是应付上级检查的一句口号。安全意识淡薄一定意义上又说明了社会信用体系的问题，一些权利阶层的人“群体性冷漠”造成了社会底层民众被社会遗忘的境地。 2 产权关系不清，价格机制乏力。 煤炭资源开发与利用实际上一直受计划经济体制的影响，各地方无偿占有和支配矿业权，煤炭资源成为地方政府实现政绩的手段。在产权分离的企业制度改革中，煤矿企业产权关系并不清晰，作为国家所有权的资源，归地方分配使用，大多采取行政划拨，而非采取招标、拍卖等市场竞争方式，加之行政审批转让的不规范，导致野蛮式开采，不仅开采成本未进入价格形成机制，而且回采率非常低，尤其是小煤窑极大地浪费了资源，采矿制度从根本上违背公平原则。煤炭资源的稀缺性和下游产业发展过热必然导致煤炭价格的需求拉动型上涨。这种上涨一方面导致国家价格调控能力下降，另一方面导致煤炭企业因价格飚升的利益驱动引发生产失控。由于煤炭资源的稀缺性，价格却未能真实反映价值和供求关系，煤矿生产不能有效地按照市场规律进行调节，一方面造成某些产能过剩的国有大型煤矿价格过低，另一方面造成承包煤矿的大小“煤老板”谋取暴利。正是由于现行煤炭价格的计划调拨，像产煤大省山西省几十年的煤价都是国家计划调拨的，必然造成煤炭市场秩序的混乱，而价格一旦上涨，产煤集中的地方就会发生安全事故。 3 “官煤勾结”煤矿安全治理的最大障碍。 能源紧缺、煤炭价格上涨使煤矿采掘业成为近年来的暴利行业。媒体披露，近年来中国煤炭市场吨煤的纯利润在100-200元人民币左右原煤会因为种类、质级等原因导致售价不同，由于贫矿富矿等原因导致生产成本不同，一个年产几万吨的小煤矿，年获纯利就可达几百万元，稍大生产规模的煤矿每年的纯利可以超过1000万元。山西省高平市的统计年鉴表明，2003年该市原煤累计开采量为1150.68万吨，其中市属煤矿为214.87万吨，市以下乡镇煤矿为 807.55万吨。该市政府一位官员分析，根据2003年的数据计算，私人手中累计的原煤开采量应在700万吨左右，按照每吨煤炭200元的纯利润计算，当年私人获取的纯利润应该在14亿元左右。正是这种超额利润的诱惑使各级政府对小煤矿的整顿关闭措施难以施行。从有关煤矿事故的报道中，我们看到了矿主们在事故发生前后对法律的蔑视。很多煤矿在发生事故前曾多次收到当地煤矿安全监察部门的停产整顿通知，甚至曾经被这些部门实施关闭，但这并不影响煤矿的继续生产，即使把对矿难死者的赔偿额提高到了20万元，也同样不能阻止矿主们继续违章违法生产。因为，从煤炭生产中轻易获取的暴利使矿主们具有强大的经济实力对抗安全监察部门的执法，甚至收买执法人员;同时，“20万元”在日进百万元的矿主们眼里根本不算巨款。面对拥有巨大经济实力的矿主们，一些官员的心理活动并不复杂既然无法阻止他们的违法生产，为何不“拿人钱财与人消灾”呢于是，“政府官员”与“煤商”就这样“勾结”了起来。正是由于认识到这一问题的严重性，国家安全生产监督管理总局局长李毅中才大声疾呼“‘官商勾结，官煤勾结’已经到了该引起高度重视的时候了。” 4 超生产能力和安全保障能力生产煤矿安全治理的主要障碍。 面对不断恶化的煤矿安全生产状况，中央政府的治理整顿政策和措施首先受到了来自煤炭市场的巨大压力。2003年以来，中国经济保持9以上的增长速度，每年煤炭消费量增长7-9。消费需求增长导致煤炭产量增长，从2001-2003年，全国原煤产量的累计增长量高达7.38亿吨，累计增幅接近 74。2004年，原煤产量达到19.5亿吨，与2003年相比，增加2，28亿吨，增长13.2;2005年，原煤产量达到了21.9亿吨。比 2004年增长9.9。来自官方媒体的消息称，原煤增产主要是通过煤矿超出设计能力的生产实现的。2004年，全国27个产煤省市、自治区中，有 20个省市、自治区超产，其中19个省市、自治区超产在10以上，福建、陕西、北京等地超产均在50以上。在超出生产设计能力的同时，原煤生产也超出了生产安全保障能力。根据国家安全生产监督管理局的调查，2003年，全国原煤年产量为17.28亿吨，而当年年底，全国具备生产安全保障能力的矿井的生产能力仅为11亿吨，至少有6.28亿吨的原煤是在没有安全保障的情况下生产出来的;2004年，全国原煤年产量为19.5亿吨，当年全国具有安全保障的生产能力仅12亿吨，至少有7.5亿吨的原煤是在没有安全保障的情况下生产出来的。在经济增长目标的刺激下，煤炭市场的需求已经不可能由那些安全设施和制度较为完善的国有煤矿予以满足，这就为小煤矿提供了广阔的生存和发展空间。2005年，全国小煤矿产量占到了总产量的38左右。一方面，小煤矿产量份额的急速增加，再加上小煤矿安全投入不足甚至完全没有安全投入，使得小煤矿不仅产量大增，而且成本也相对低廉，这就反过来迫使国有煤矿进入了减少安全投入和超设计能力生产的行列。另一方面，由于小煤矿在煤炭市场中已经占据了举足轻重的位置，对小煤矿高频率的关闭整顿，则直接影响着全国煤炭市场的供给，导致煤炭供应形势更为紧张，并成为推动煤炭价格上涨的一个重要因素。从2005年8月份开始，政府在全国范围内对小煤矿进行治理整顿和关闭，由此产生的煤炭供需缺口将主要通过国有大煤矿产量的快速增长实现。有人认为，从统计数据看，小煤矿仅占全国煤炭产量的三分之一，关闭小煤矿不会对煤炭业产生太大的影响，关闭小煤矿留下的缺口完全可以通过提高国有煤矿的生产能力来填补。但事实上，这给国有煤矿造成了巨大的增产压力，使这些煤矿有了更好的借口变本加厉地超设计生产能力和安全保障能力生产，进而加大了国有煤矿发生特大安全事故的隐患。2005年11月27日发生的龙煤集团七台河分公司东风煤矿煤尘爆炸事故便验证了这一点。一直以来，各级政府以经济增长为主要执政目标，这一目标引发了以煤炭为主体的能源市场中几乎无止境的需求。而对市场经济就是“增长经济 ”的狭隘理解，则必然造就一个“有中国特色”的畸形病态市场经济。在这个忽视社会公正的市场中，政府这只“看得见的手”已经无法抵御“看不见的畸形市场之手”的操控，包括中央政府在内的各级政府早已不能再像计划经济时代那样，强制性地对煤矿实施管理和控制。当政府仍然试图用惯常的行政强制手段去整顿治理煤矿安全生产秩序时，便总是遭遇到来自“畸形病态市场”的抵制，致使对煤矿安全一系列的治理措施无法获得预期的效果。其实，即使在正常的健康的市场经济环境下，市场需求、产品价格、企业利润和预防事故之间的关系也是复杂的，而政策实施的效果如何，最终还要视政府、企业和工人各方之间的互动和各种因素之间的关系而定。 5 监管责任失察，权钱交易严重。 政府职能部门对煤矿生产的责任监管所产生的问题，主要是监管机构的设置和权力配置存在失衡，对权力运用过程中的监督机制不健全。现行的权力运行中产生的腐败现象，是煤矿事故频发的重要原因。具体来说1存在着政府职能交叉造成的权力执行中的推诿、扯皮、责任丧失等，集中表现为监管是在不合理的权力配置体制和权力结构以及不受监督和制约或监督制约不规范的公权力责任丧失下进行的，造成了权力使用的浪费和权力的不公平。2存在着安全生产监管系统和监管官员自身未被监管的体制漏洞。谁来监管监管者，监管者一旦失职，谁来追究监管者的问题没有解决。出现安全生产事故后，基本上是自己查自己，自己对自己监管，走上了一个机制怪圈。3存在着监管系统中外部力量介入的障碍和渠道不畅，立法、司法、新闻舆论等监督作用小于行政监督的作用。更缺乏广大民众通过扩大权利的途径参与监督的机制。忽视民众的话语权就无法直接反映弱势群体的意志和声音。造成了内部权利强势下外部力量很难介入的局面。4存在着煤炭行业管理部门所辖煤矿管理机构和煤矿安全监管部门所辖管理机构安全检查中的故意庇护，对一些重大事故的隐瞒欺骗和弄虚作假行为。曾经发生的广东大兴煤矿特大透水事故造成123名矿工殒命的重大事件，由若干工程研究人员组成的专家事故调查组做出的事故鉴定结果却是此煤矿生产条件是“安全”的。前不久媒体披露，山西省一些地方，在不长的时间内先后发生数起安监局官员接受煤矿老板的贿赂达600多万元人民币，形成极其严重的你当摇钱树、我当保护伞的恶性循环。虽然暴露出的是个别现象，但足以说明权钱交易这种腐败的严重性。 三、完善制度环境是实现煤矿安全生产的根本保障 煤矿安全生产离不开制度规范化，制度规范化当然离不开生产企业的法人治理结构和科学管理水平等内部制度环境建设，在目前的市场经济体制转型期，更离不开外部的制度环境建设。外部制度环境的和谐是治本的关键。煤矿安全生产作为国民经济安全运行的一个缩影，直接反映了经济和社会发展的基本理念，没有安全就没有一切，没有安全就没有长治久安，没有安全就没有市场经济的健康发展，而要安全必须有完善的制度保障。 1 增强安全意识，完善投入机制。 安全体现以人为本，诚信是安全生产与和谐社会的基础，以诚信为本的理念是企业管理者和政府官员责任的核心，官员除了官员的职责和服务外，应当把自己立于矿工的天然监督之下。增强安全意识要树立科学的政绩观，让安全意识与风险意识结合，让企业效益与社会效益统一，把安全始终放在预防的基础上。增强安全意识要突出煤矿企业的特殊性，严格节能降耗，把安全生产目标尽快纳入管理者的考核目标。同时尽快改变传统的以产量、指标、利润为主的评价体系，加强安全预防的重点考核，并把安全隐患和隐情分解成模拟交易的商品，转换成费用的支出进行奖惩性考核。增强安全意识要彻底转变粗放式的经济增长方式，特别是解决地方职能管理部门的官僚主义、形式主义和好大喜功、大话空话的思想作风和工作作风。增强安全意识要充分关注社会底层的煤矿工人，防止道德沦丧，用官员的道德良心换取真正的人文关怀，情系民生应当成为政府和企业道德标准的试金石。煤炭作为开发型产业，走的是传统的工业化初期煤矿生产的老路子，一直是在过度性和掠夺性开采中配置煤炭资源，久而久之造成了安全生产的基础脆弱，投入不足。增强安全意识要增加开发型投入，尤其是科技创新的投入，解决煤炭产业深加工落后、产品附加值低的问题。煤矿生产的基础投入需要大量成本，在煤矿生产设施暂时投入不足的情况下，通过技术力量，缓解煤矿现场、设备等弱化的局面。增强安全意识要加大政策倾斜的力度，区分企业状况，采取鼓励政策，给予环境治理好的企业差别补贴，扼制不安全造成的政府买单的恶性循环。增强安全意识要使政府职能的调控活动常规化，针对调控重点，围绕调控中心，切实加大可持续发展的监控，减少管理成本。增强安全意识要健全安全信息披露机制，公开信息渠道，公开社会监督，防止权力愚弄民众，让民众及时掌握安全信息。目前，在即将实施的政府信息公开条例的基础上，完善政府机关的新闻发言人制度，以保证信息渠道的权威性和公开性，保证政府信息秩序的健康有序。 2 变革审批制度，实行产权分离。 煤矿安全生产是否落实到位直接体现政府职能的根本性转变，要改变传统的计划经济体制下习惯的政府职能运转方式，让政府职能紧密围绕权力范围的有限权力展开，把行政审批压缩到最低限度，减少对经济活动的过多干预。审批过程要以安全生产为中心，以煤矿生产能力为尺度，确定以规模扼制超采率，逐步形成整合能力的标准，从而使不合乎开采标准的煤矿在审批源头上予以杜绝。防止应该关、停、并、转的小煤窑仍然遍地开花的情况发生。要改变审批职能的衙门作风，使其规范化和透明化。因为增加任何一道审批程序，在机制不健全的情况下，都有产生腐败的可能。防止官员以审批权为手段进行“官煤勾结”潜规则的运用，只有实行简化审批和阳光审批，才能防止“权力资本化”引发的审批渎职和失职行为。应从扼制审批不作为做起，严把人口关。审批是政府的职能行为，它在制度流程上约束行政能力的去向，产权是审批的前提，只有产权是清晰的，审批才不会糊涂。过去几十年里，矿产资源的管理，一般都是采取行政手段无偿授予矿业权，导致绝大多数的开采企业无偿占有矿业权。煤矿的行政审批制应当在产权分离的基础上，彻底取消行政划拨，加速实现市场拍卖制度，让地方政府从矿业权的地方资源自行配置中解脱出来，变更矿产权开发的地方资源划归方式，实现谁采全民所有权的矿，谁就使用后交足全民的钱。这样既可以减少资源的浪费，又可以扼制野蛮和非法开采，更重要的是扼制“官煤”勾结，从根本上杜绝公务员变相投资煤矿，享有干股坐享分红等不正当获利行为。最近媒体报道，山西省在全省范围深入开展清理国家机关工作人员和国有企业负责人投资人股煤矿，共计查处违规资金1，7亿元，虽然只是冰山一角，但足以说明问题的严重性。 3 健全市场秩序，加速价格改革。 煤矿资源的开发和利用，应当按照市场化的运作模式。煤矿生产安全问题说到底是旧体制的弊端和习惯造成的，特别是资源性产品的价格改革总体滞后，没有反映真实的价格和真实的社会需求，没有充分体现资源的紧缺性，现有的价格机制未能有效地按照市场规律调节生产和消费行为。煤矿资源作为战略性资源，应当在摒弃计划价格、梳理计划调配、运用宏观调控手段的基础上，健全市场体系。要保障煤矿生产安全，必须保证市场秩序，要对矿业权和开采权实行公开竞争，通过市场拍卖等方式取得。只要减少权力干预和权力渗入的可能性，就减少了盲目开采和获取暴利的可能性。要对采矿权实行经济核算的办法，用投入一产出比例分析，解决投入成本上升与收益下降的矛盾。要减少煤矿生产的不安全因素，就要扼制价格暴利产生的土壤，通过价格调控回归正常的利润是必然选择。要从开发和利用煤炭资源的供给总量和供给结构上保持平衡，改变现有的需求拉动型的价格上涨;建立资源后备和储备制度，达到煤炭资源的有序放开;调整下游产业的增长方式，进入价格机制引导的良性循环。要把可持续发展纳入成本核算体系，保证安全生产过程中考虑综合效应。煤矿生产应特别注重循环经济和节约经济，注重把植被破坏、耕地受损、空气污染、废弃煤矸石堆积等生态环境恶化指标计入成本，克服煤矿生产的短期行为。要让政府从习惯的行政管理方式中退出，必须减少行政干预，政府应当着力进行电子信息化建设，通过正常的价格信息渠道传递和反馈价格信息，引导企业从战略上调配资源，保证煤炭产业的有序发展。 4 加强法制建设，实现依法治矿。 政策和法律虽然不可相互替代，但是二者可以相互作用。所有的政策只有在法律的约束下，才能使政策的执行力不会偏离法制经济的轨道。法律的约束力对煤矿安全生产行为来说，可以彻底规范什么可以做、什么不可以做、不可以做的一旦做了该受到什么样的惩罚。当法律健全后，安全生产的漏洞就会大幅减少。煤矿安全生产必须着重完善法制建设。首先，要继续完善各种法规，实行依法治矿。在煤炭法、安全生产法、保护煤炭资源环境法等法规和国务院关于预防生产安全事故的特别规定等条例的基础上。根据煤炭行业的生产特点，保证各种法规的有机衔接，尽快补充各种专门性和具体性法规，尤其是煤炭资源合理开发利用和安全生产责任追究制度以及调整煤矿生产劳资矛盾等法规。从立法环节上实现依法治矿战略，保证生产安全有法可依，保证在现有的煤炭资源不能满足人们需求的前提下，及时有效地保护煤炭资源，保证可持续发展的能力。其次，要完善执法环节。法规多多，关键在于执法力度。必须解决依法行政中，官员以法律的制定者自居，权大于法，政府行为凌驾于法律之上的行为，应当在立法环节上制定详细的约束执法者的法律，保证执法必严。必须加强执法队伍的建设，在选好人的基础上，严厉打击官员充当黑恶势力保护伞的行为。必须加大法律惩罚力度，用法律监管监管者，保证官员的权力意识绝对服从法律意识，对于生产安全中的缓报、谎报、瞒报、漏报、编造等行为，以法律惩戒为主，行政惩戒为辅。对于商业贿赂行为和渎职行为等应重拳出击，严厉地打击。最后，要保证执法环节健康有序，必须让法深入人心，法律要为人民大众所熟知。对于矿工来说，不仅有保证安全的经济法规体系，还要有完善的合同或契约以及劳动仲裁制度，使矿工在行使自身权益的时候，在钱与命的博弈中得到应有的法律保护。 5 推行垂直监管，扼制权钱交易。 社会主义市场经济应当是规范的法制经济，法制经济通过政府的责任力和决策力，通过政府的执行力和监督力去体现。如果法制进程中的政府执政能力是滞后的，尤其是执法环节是权大于法的，那么，安全生产等一系列有关国计民生的重大问题都会大打折扣，还会从根本上动摇中国特色社会主义的经济基础。煤矿安全生产问题，集中反映了政府职能转变中的政府定位和机构改革的重大问题，在法制的不断完善的过程中，应当完善行政管理的运作方式。要从政府职能的横向管理层级体系中，思考像环保部门的权力弱化导致的经济发展与环境治理的不协调造成的危害等问题。煤矿安全生产的政府监管部门，应当改革职能交叉的弊端，对于极易发生安全事故行业的管理，实行垂直管理制度，其职能应和地方政府脱钩。在解决矿难问题上，政府安全监管部门往往受到来自各方面的干扰，难以卓有成效地开展工作，国家应当根据行业管理的特点，在机构设置上实行脱离地方并减少层级的中央直接管理，或者实行一对一的管理。要从严要求官员的做人准则，把官员的“社会良心”上升到社会责任的高度，对于应付了事、漠视弱势群体等行为，视为事故应承担的责任严肃处理。要健全重大责任的追究制度，从配套机制上阻隔各种干扰渠道，对于安全事故中的重大失职行为，应严厉打击。要建立权力制衡机制，使决策、执行、监督三位一体，根据煤矿生产的特点，制订“保一方平安，造福一方”的安全标准;一旦失职和失察，特别是故意袒护，必须严惩不怠。2007年5月24日发生在湖南郴州市临武县金江镇凤凰岭煤矿的瓦斯爆炸事故，实际矿难死亡13人。但是，煤矿、金江镇、临武县政府和有关煤管部门四个层面都对事故进行了隐瞒。这个案例表明权力一旦失控，官煤勾结必然导致严重的腐败。要使权力阳光运行，除了把煤炭生产管理部门的权力审批置于专门机构监管之下，防止审批权的滥用外，还要加强权力的外部监督，发挥舆论和民众正常民主的监督作用，防止权力脱离民众的视线，成为少数人谋取私利的手段;权力一旦失去外部监督，腐败就难以根除。 煤矿安全生产是我国经济生活中的大事，必须解决好，否则它将直接影响到和谐社会目标的实现。解决好这一重大问题，必须从制度规范上下工夫。当前主要应当加大政府职能转变和权力转移的步伐。以企业的外部制度环境的完善为突破口，彻底解决权为民所系、权为民所用、权为民所谋的问题。如此，煤矿安全生产事故频发的问题就一定能解决好。