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关于我国煤矿安全生产问题的调研报告 2006年12月4日 1020国务院参事室 国务院参事 闪淳昌 蒋明麟 王秉忱 袁伦渠 党中央、国务院历来高度重视煤矿安全生产工作。1998年以来，采取了建立健全煤矿安全生产监察机构、制定煤矿安全生产法规、开展煤矿安全生产专项整治、增加煤矿安全投入和实施责任追究制度等重大举措。各地区、各部门认真贯彻落实党中央、国务院的一系列指示和工作部署，加强领导，强化监察，深化整治，综合治理，全国小煤矿总数由1997年的8.2万个，减少到目前的2.3万个，总共关闭小煤矿近6万处。国有重点煤矿、地方国有煤矿和乡镇煤矿的产量比例由424变为523，煤矿经济状况进一步好转，煤矿百万吨死亡率逐年下降（2000年5.86，2004年3.08，2005年上半年2.75）。但是，由于我国煤炭工业的安全生产基础还很薄弱，一些深层次和历史遗留问题还远未得到彻底解决，在新的历史条件下还面临着一些新情况、新问题，我国煤矿安全事故仍然处于高发态势，重、特大事故尚未得到有效遏制。今年1至9月份全国煤矿死亡4228人，同比上升7.0，其中10人以上的特大事故40起，死亡1159人，分别上升53.8和165.2。特别是去年四季度以来连续发生4起一次死亡百人以上的特别重大煤矿事故，给人民群众生命财产造成严重损失，影响极为恶劣。 遵照国务委员兼国务院秘书长华建敏同志的指示，国务院参事组成的煤矿安全课题组，先后走访了国家发展改革委、国土资源部、国家安全生产监管总局、国家煤矿安全监察局、全国总工会、中国煤炭工业协会、煤炭科学研究总院、中国矿业大学等部门和单位，分别到河南、云南、黑龙江、辽宁等省进行了调研，召开了多次不同类型的座谈会，并到煤矿生产一线实际了解情况。现将煤矿安全生产的有关情况和建议报告如下。 一、影响我国煤矿生产安全的突出问题 （一）煤炭行业管理弱化与煤炭工业在国民经济中的重要地位和特殊性不相适应 煤炭是我国重要的基础能源和原料，在国民经济中具有重要的战略地位，在我国一次能源结构中，煤炭将长期是我国的主要能源，对国民经济和社会发展发挥了并将长期发挥重要作用。但是，1998年以来，把这样一个重要的特殊行业仅作为一般性工业来对待。没有一个国家级的行业主管部门来专门研究、组织和实施煤炭行业发展政策和发展规划、矿井灾害预防与治理、煤炭综合加工利用以及国内外新技术、新工艺、新材料的推广等。许多产煤区的地方政府煤炭行业管理机构也不健全，煤炭行业管理明显弱化。特别是近年来，能源需求量与日俱增，粗放的经济增长方式和高耗能的产业结构，进一步加剧了煤炭供应紧张，在这种情况下，煤矿普遍超能力开采，安全管理滑坡，一些管理混乱，安全设施严重缺乏，滥采乱挖的小煤矿成为事故多发的重灾区。 （二）现有煤矿安全监察体制需要进一步改进和完善 2000年初，国务院针对煤炭行业管理和煤矿安全监察力量明显削弱，小矿林立、事故多发的状况，成立了国家煤矿安全监察局，对全国煤矿实施垂直监察。五年来，煤矿安全监察队伍在各级党委、政府和企业的大力支持下，深入矿山、井下，在加强煤矿安全法制建设，煤矿专项整治，贯彻“安全第一，预防为主”方针方面做了大量有成效的工作。但是，随着各级安全监管机构的建立健全和安全生产法的颁布实施，随着市场经济的深入发展，现有的煤矿安全监察体制出现了一些新情况、新问题。 1、在煤矿安全监察体制设计和行政资源配置上不尽合理。一些地方反映，“国家监察，地方监管，把各省市人民政府置于国家煤矿安全监察之下，我们感到煤矿安全监察工作压头”。“是不是只有国家煤矿安全监察局的2800人才代表国家省市人民政府为什么不能代表国家” 2、国家监察、地方监管的体制在实际工作中存在着部门职能交叉、权责不明、多头执法的问题。地方普遍反映，“国家监察有权无责，地方监管有责无权。”有的地方还出现“国军”与“地方军”的一些摩擦，认为“煤炭部门是河里走的，安监部门是河边站的，煤监部门是岸上转的”。 3、煤炭行业管理弱化，煤炭行业缺乏最基本的安全生产条件。一些地方反映，“煤炭管理部门是下面有腿，上面无头；煤矿监察是上面有头，下面缺腿”，“一个煤矿监察办事处一、二十人，难以覆盖几个地市（州）的众多煤矿，不发挥地方政府的作用往往是事倍功半” 4、煤炭行业监管机制不通畅。煤矿安全生产涉及煤矿监察、行业管理、国土资源、安全监管、工商、公安、劳动保障等多个部门，这些部门分别负责采矿许可证、煤炭生产许可证、安全生产许可证、矿长资格证、矿长安全资格证、工商营业执照等多个证照和工商保险、劳动合同等，但是统筹协调不够，没形成联合执法机制。 （三）企业安全生产主体责任还没有落到实处 各地普遍反映，在煤矿安全生产上是“上面比下面着急，政府比企业着急”，“老板捞票子，政府当孝子。”而国内外的实践证明，企望私营矿主自发地重视煤矿安全生产是不可能的，必须提高处罚力度，加强政府的监管和各方面的监督。目前的主要问题是 1、行政处罚太低。安全生产法对生产经营单位及主要负责人的违法行为的最高处罚额仅为20万元，相对于私营矿主的巨额暴利是太低了。而且刑事责任追究的力度也小，刑期最高为7年，有的还判三缓三、保外就医等，那些草菅人命的私营矿主根本没有得到应有的处罚。 2、对私营业主的抗法行为，没有加重处罚的相应法规和健全的联合执法机制，已停产、关闭的煤矿屡发事故。从7月1日到8月8日，全国发生一次死亡3人以上的煤矿重特大事故46起，其中27起是明令关闭和停产整顿的矿井发生的，占了60。 3、煤矿特别是私营煤矿职工素质普遍偏低，缺乏维权意识，又没有工会组织，根本谈不上对矿主的群众监督。 4、对矿难中死亡矿工的赔付标准太低，私营煤矿基本上没有参加工伤保险，更谈不上用差别费率等经济手段加大、加重矿主的责任。据调查，煤矿企业参加工伤保险比例低的主要原因一是资源型城市煤矿工伤比例大，按照规定缴纳的工伤保险金难以解决实际支付的工伤费用。以辽宁省阜新市为例，阜矿集团在职职工49028人，退休人员38976人。工伤人员6523人，其中，在职工伤职工3975人，退休工伤人员2257人。按规定的2.8的费率交费，缺口就达1183万元，经办机构承担不了，市财政也无法承担。乡镇煤矿用工按100人、人均月收入按1000元、按最高费率2.8计算，年缴工伤保险费总额为3.36万元，不足以支付1名工亡人员的费用。基金缺口大成为制约工伤保险工作开展的瓶颈；二是乡镇煤用工流动性很大，非实名制参保社保部门不予办理，一般都转向了商业保险。 5、我国煤矿安全技术标准严重滞后。目前，煤矿安全标准550项，其中大多数10多年未修订；与“一通三防”有关的154项，设计瓦斯防治的管理标准只有9项。而且开办煤矿的市场准入条件太低，一些煤矿可以任意转卖、发包、层层转包，安全生产缺乏最基本、最基础的条件。 6、煤炭行业监管体制不畅，安全监察力量不足，加上少数国家机关工作人员投资入股、失职、渎职、收受贿赂，官商勾结，往往使一些私营煤矿成为监察盲区。 （四）煤炭行业专业技术人才严重缺乏,从业人员素质普遍偏低 2002年统计显示，当年原国有重点煤矿在职职工263.44万人，大专以上占5.44，其中工程技术人员占5.16；初中以下文化程度占62.7。国有地方和乡镇煤矿从业人员200多万人，中专以上文化占2.36，95以上从业人员为初中以下文化。煤炭行业从业人员文化素质在各行业中是最低的。这些年来，原有煤炭行业的高校纷纷改名，与煤炭有关的专业也逐步萎缩，导致行业人才供需发生很大变化。据统计，改革前，11所地矿高校共有54个专业点，现在仅有26个，地矿专业在校学生由40下降到5；1999年至2003年15所有关高校毕业生78000多人，到煤炭企业就业的只有7300人，不足10，其中地矿专业毕业生963人，平均每年不到200人。而且，由于煤矿工作苦、脏、累、险、低，人才流失严重。在产煤大省河南省，98年以来，全行业竟没有进过一名采掘专业的本科生，而专业工程技术人员流失却达2200多人。黑龙江鸡西矿业集团近10年只接收了1名大学生，却走了900多名技术人员。目前，国有煤矿大专以上的技术人员占职工总数已降到3左右。96的煤炭企业缺少机电专业人才，88的企业缺少采矿专业人才。山西离柳焦煤集团先后投入2.7亿元用于瓦斯监控设备更新和引进国外先进采掘设备，竟连30名操作员都找不出来。专业技术人员严重缺乏和断档制约了煤矿企业对新技术、新方法、新装备的接受能力，制约了科技成果的转化。由于煤矿企业条件差，效益不好，事故多发，工资福利低，招不进，留不住的问题越来越严重，煤矿企业进入了人才缺乏技术、管理落后事故多发人才严重流失的恶性循环。随着经济快速发展对煤炭需求的增加，人才资源短缺与企业需求之间的矛盾会越来越突出。 （五）煤矿安全投入严重不足，煤矿安全科技严重滞后 我国煤炭行业的一个很明显的特殊性就是煤矿地质条件复杂，井工矿达95以上，其中瓦斯井占79.6，高瓦斯矿井和突出矿井26.3，探明煤层的79.93具有自燃性，特别是随着开采深度加大，水、火、瓦斯、通风、顶板、地压等一系列问题更为突出。但长期以来，在社会各界包括一些领导有一种片面认识，认为挖煤是个简单的低级劳动，并没有认识到它的复杂性、危险性和科技含量。旧的观念导致煤矿安全投入和科技投入长期不足。 目前，全国约有三分之一的国有煤矿存在不同程度的采掘失调和水平接续紧张问题，主要生产设备老化、超期服役；40国有煤矿高瓦斯矿井还没有建立瓦斯抽放系统，大多数煤矿安全检测监控系统缺少监控能力；三分之一的国有煤矿通风能力不足，多数国有地方煤矿通风系统存在问题。据有关统计，全国国有煤矿在“一通三防”方面的安全欠帐就达505亿元左右。随着矿井深度的增加和地质条件的复杂化，对煤矿安全生产提出了更高的要求，但在实际生产中，很多生产矿井经常是旧的技术装备老化还没有解决，又面临着新的深部开采等问题。 我国乡镇煤矿2.3万个，占煤矿总数的90。由于乡镇煤矿的规模小，服务年限短，承包期限短，矿主存在侥幸心理，绝大多数乡镇煤矿安全投入一直达不到规定要求。因此，乡镇煤矿的安全欠帐与国有煤矿相比就更加严重。 目前，我国对煤矿灾害事故的发生、发展及演化过程认识仍不够全面和深刻。一是对煤与瓦斯突出、煤自燃等灾害发生机理的认识仍停留在假说阶段，尚未形成一致的认识。二是生产条件的变化、新技术新工艺的应用，带来了许多新的问题，如煤与瓦斯延期突出，需要对原有理论进行修正和完善；三是多种灾害的共存及相互转化的理论研究也很欠缺；四是煤矿生产的特殊性、致灾因素多样性和致灾机理复杂性决定了煤矿安全理论研究是一个长期而细致的积累过程。但是，据有关部门反映，“十五”期间，煤矿安全科技国家投入部分只有国家科技攻关计划的1410万元，国家自然科学基金投入的500万元。煤炭科研机构的工作重点也从基础研究，工艺研究，新产品、新装备开发转为以赢利为目的的企业行为。煤矿安全和科技投入不足的问题，严重制约着煤矿安全科技进步和安全技术水平提高。 六问责制的实施存在着简单化的问题 国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定（国务院第302号令）颁布实施以来，对各级领导同志树立“为官一任，确保一方平安”的思想，起到了重要推动作用。但是，各地普遍反映在实施过程中不同程度地存在一些问题，一出事故就简单化地处理分管安全的领导，既影响到各级领导的积极性，也不利于煤矿安全生产。应在明确责任、实事求是的基础上，由“追究岗位”改进为“追究过错”。许多领导讲，“分管安全是最苦、最累、最倒霉的事，现在谁也不愿意分管安全”，因此，领导分工中普遍出现末位省长（市长、县长）分管安全的现象。一些地方还反映，简单化地处理带来了简单化的管理，突出表现在煤矿安全专项整治中往往采取“一刀切”的做法，一个煤矿发生重大事故，该省或地区的煤矿都要进行停产整顿。企业反映，这种简单的行政命令式的作法一不合法、二不合理，而且容易埋下事故隐患。因为时开时停，打乱了煤矿井下作业的运转秩序，增加了不稳定性，一些小煤矿明停暗采，更容易发生事故。企业和职工反映，这种“一人得病大家住院”的简单做法是做给上面看的，背后的实质是“乌纱帽”。据地方反映，一到“两会”期间等政治敏感期也往往用一律停产的办法应对，违背了依法行政的原则。停产整顿流于形式，客观上给职工生活造成困难，也影响社会稳定。 二、进一步加强我国煤矿安全生产的建议 今年以来，党中央、全国人大、国务院为加强煤矿安全生产工作采取了一系列重大措施。全国人大把2005年确定为安全生产法执法检查年，并派出5位副委员长带队的执法检查组，深入各地进行安全生产法的执法检查。国务院多次召开常务会议研究煤炭及煤矿安全问题，相继颁布了国务院办公厅关于坚决整顿关闭不具备安全生产条件和非法煤矿的紧急通知、国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见、国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定（国务院第446号令）、国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知、关于清理纠正国家机关工作人员和国有企业负责人投资入股煤矿问题的通知等重要文件。领导的重视程度、政策的力度、全社会的关注程度和各有关部门联合执法力度都是前所未有的。在此，我们补充建议如下 （一）建立国家煤炭行业管理机构。 从煤炭在国民经济中的重要战略地位和煤炭生产的高危性出发，应当建立国家煤炭行业管理机构，并进一步落实产煤地区地方各级人民政府的煤炭行业管理职能部门，充实加强煤炭管理力量，健全和完善有关法规及管理制度，强化煤炭资源和生产开发管理，奠定煤炭行业最基本的安全生产条件，促进煤炭行业持续、健康发展。 （二）建立由各级人民政府负责的煤矿安全监察体制。 统一领导，分级负责，条块结合，属地为主，是我国长期以来的成功经验和重要原则。在煤矿安全监管工作中，应当对各级人民政府予以充分信任，并贯彻责权一致的原则。建议在认真总结和深入调研的基础上，依据安全生产法，稳妥地将目前全国垂直管理的煤矿监察体制过渡到各级人民政府负责的煤矿安全监察体制。与此同时，进一步理顺安全生产监督管理和煤矿安全监察的关系。煤矿安全是安全生产的一部分，煤矿安全又是安全生产工作的重中之重。应当进一步充实安全监管力量，建立统一的政治强、业务精、作风好的执法队伍，在各级人民政府统一领导下，搞好煤矿安全监察和整个安全生产监督管理工作。这样有利于调动各级人民政府的积极性，有利于贯彻权责一致的原则，有利于更好地贯彻落实安全生产法。 （三）进一步建立健全联合执法机制。 煤矿安全是个系统工程。搞好煤矿安全生产要在各级党委、政府领导下从煤炭资源管理到生产经营开发，从各种证照管理到安全培训教育等全过程抓紧抓细。要明确各级人民政府联合执法的第一责任人，要落实联合执法牵头部门，要建立联合执法例会制度，真正建立联合执法机制，采取综合措施，关口前移，强化源头监管，严肃惩处煤矿安全生产领域的腐败行为。 （四）进一步健全完善法律法规建设。 一是尽快修改刑法等相关法律，加大刑事责任追究和经济处罚力度。二是修改矿山安全法、煤炭法、安全生产法、煤矿安全监察条例和国务院关于事故调查的两个行政规定（75号令和34号令），并认真解决相关法律法规之间相互冲突的问题。三是以煤矿安全规程为基础，充分考虑安全生产保障需求和现阶段我国煤矿安全实际情况，完善煤矿国家标准和行业标准，解决在某些领域管辖尚属空白和地方没有管理权限，基层执法难的问题。 （五）加强煤炭行业专业技术人才培养和培训教育，提高煤炭行业从业人员整体素质 1、建议国家对艰苦行业的艰苦专业实施特殊保护，设置“国家矿业人才专项奖学金”，奖励考取艰苦专业、毕业后到矿山基层工作的大学生。尽快将煤炭行业一线人才培养培训工作列入教育部“技能紧缺人才培养培训工程”。选择重点产煤地区、煤炭企业、原煤炭院校，按照校企合作的方式，面向煤炭企业有实践经验的职工和有志青年，选择急需专业，重点在高职高专层面上，实行定单式（合同）培养，其学费由国家和煤炭企业共同负担，学生免费入学，适当降低入学门槛，缩短学制，入学前签订协议，毕业后到煤炭企业工作（适当规定服务年限） 2、大力加强煤矿经营管理人员和广大从业人员的培训教育，严格持证上岗制度，对不具备煤矿从业人员基本要求和煤矿职工基本素质的人员严禁从事井下作业，切实提高从业人员的安全意识、遵纪守法意识和维权意识。 3、建议解决安全工程学科定位问题。目前，“安全技术及工程”属一级学科“矿业工程”之下的二级学科。随着经济和社会的发展，安全生产涉及的范围越来越广，在化工、机械、交通、矿山、建筑等领域存在的安全问题也日益突出。为提高安全生产工作的社会地位和作用，建议在国务院学位委员会颁布的授予博士、硕士学位和培养研究生的学科、专业目录中，将“安全科学与工程”升为一级学科。 （六）健全和完善我国煤矿安全科技研发机制，推动煤矿安全科技进步 1、加大对煤矿安全科技的投入。将煤矿安全科技纳入国家基础研究计划（973）、国家科技攻关计划、高技术研究计划（863）、科技攻关和自然科学基金等国家重大科技计划，并逐步增加对煤矿安全研究项目的支持力度。在条件成熟时建立国家煤矿安全科技基金，从煤矿安全技改提取费中专列一定比例用于煤矿安全科技的研究，促进煤矿安全科技持续发展创新。 2、建议将专门从事煤矿安全科技研究的科研院所纳入国家公益性研究单位的行列，国家给予重点扶持；将煤矿安全科学技术研发基地、技术标准及测试基地、科技成果转化及推广基础以及科技成果转化平台建设纳入国家科技基础条件平台建设计划，形成我国煤矿安全科技创新基地。 3、加强深部开采方法和灾害机理的研究，建立和形成适应深部开采的理论体系、设计方法与技术。加大对工程技术和管理人员深部开采理论知识的培训，加快研究成果向生产力的转化，为我国深部煤炭资源开发提供强有力的技术保障。 4、建立与我国科技体制、煤矿安全生产监管体制、煤炭工业健康发展相适应的煤矿安全科技运行机制，统筹制定我国煤矿安全科技发展规划，规范煤矿安全科技活动，组织煤矿安全生产科研及科技成果推广，加强科研项目的综合管理与协调，建立完善科技奖励、科技评估制度，促进煤矿安全科技可持续发展。 （七）进一步完善煤炭企业工伤保险制度 1、统一提高煤矿事故中遇难矿工的赔偿标准，并兼顾非煤矿山等其他行业伤亡事故的赔偿问题，同时要用法规或文件的形式规定下来，以解决目前在事故赔偿中标准太低，不同地区、不同行业差异大和口说无凭的问题。 2、对重点产煤地区提高工伤保险的统筹层次，实行省级统筹，提高工伤保险的覆盖面和抗风险能力。要针对煤炭行业小矿多的实际，认真解决小矿不愿参加工伤保险的问题。政府有关部门在煤矿投产验收、整顿验收、复产验收时，应把劳动用工备案率、职工培训率、劳动合同签订率和参加工伤保险率等指标作为验收的必备条件。 3、建立健全工伤保险和事故预防相结合、相互促进的机制。应当从工伤保险基金提取事故预防必要费用，直接支持工伤事故的预防活动。广东、浙江、湖南等省市已制定工伤保险的实施细则（办法），对使用工伤保险基金促进工伤预防工作做了具体规定，并取得积极成果。建议国务院认真总结，并对工伤保险费用用于安全生产事故预防和安全宣传教育的比例做出明确规定。 （八）建立健全煤矿工会组织，充分发挥各级煤矿工会组织在安全生产管理和监督中的作用。 特别要加大对乡镇煤矿工会组织组建工作的力度，建立和完善工会组织领导下的维权机制。各级政府要重视发挥煤矿工会组织在维护职工合法权益、促进职工队伍建设和社会稳定中的作用，进一步建立和完善联席会议制度和各项工作制度。各级工会组织要加强对煤矿职工的安全文化教育，安全形势与政策教育、安全法制教育和安全责任教育，不断提高煤矿职工的学习能力、创业能力和竞争能力，切实帮助煤矿职工提高自身素质；严禁业主与工人签订“生死合同”，督促各类煤矿企业为职工交纳各项社会保险，坚决防止和纠正各种以损害煤矿职工生命健康及合法权益来降低人工成本的做法，团结动员广大煤矿职工更好地发挥安全生产工作主力军的作用。 综上所述，通过利用法律、行政和经济的综合手段，不断落实煤矿企业的安全生产的主体责任，不断建立和健全科学有效的监督和管理体制、法制和机制，保障矿工的生命安全，促进煤炭工业持续、健康发展。 我们深信，在党中央、国务院的正确领导下，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持以人为本和科学的发展观，按照构建社会主义和谐社会的要求，认真贯彻落实各项有关法律法规和决定，通过广大干部职工的艰苦努力，我国煤矿安全的严峻局面必将会得到根本性转变。