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徐州市采煤塌陷地征用问题研究 摘 要采煤塌陷地的征用问题是社会焦点问题之一。被征地农民的权益得不到保护,企业和地方利益矛盾突出,土地复垦工作进展不快等问题突出。本文对徐州市采煤塌陷地的数量、分布进行汇总，并且总结了采煤塌陷区的征用现状。参照现行标准和法律法规，探究征地补偿标准是否得当、农民的利益是否得到保障，并且提出了完善措施。 关键词采煤塌陷地；征用；征地补偿；徐州 1 引言 土地征用是指国家为了社会公共利益的需要，依法将农民集体所有土地变为国有土地的行为[1]。采煤塌陷地征用与一般土地征用不同，对塌陷地的征用并非是为了发展社会公共事业、提供公共服务，其主要目的是治理被破坏的土地。政府对采煤塌陷地的征用是非收益性的，由于土地破坏严重且塌陷地往往并不处于商业开发地带，政府将其征为国有之后，还需要投入大量资金进行复垦。徐州市的煤炭开采已有120 余年历史，为江苏省的工农业发展做出了很大贡献。但是，由于煤炭资源的长期开采，造成了大面积的土地塌陷。截止2008 年底，全市采煤塌陷地总面积为32.02 万亩，分布于5 个县（区）的28 个镇（办事处），涉及183 个行政村，涉农总人口44.02 万人（其中失地农民人口24.16 万人）。全市待治理（开发）的采煤塌陷地面积约为20.80 万亩，已征用的有2.85 万亩，具备征地条件而未征用的塌陷地6.47 万亩。 2 徐州市采煤塌陷地征用现状 2.1 采煤塌陷地征用的法律法规土地管理法第二条第三款规定国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。 国务院土地复垦规定（国务院19 号令）第十二条规定企业（不含乡村的集体企业和私营企业）在生产建设过程中破坏的集体所有土地，按下列情况分别处理不能恢复原用途或者复垦后需要用于国家建设的，由国家征用；经复垦不能恢复原用途，但原集体经济组织愿意保留的，可以不实行国家征用；经复垦可以恢复原用途，但国家建设不需要的，不实行国家征用。 江苏省土地管理条例第三十条规定依法开采地下矿产资源造成地面塌陷的土地，应当尽量改造利用，不能恢复为农用地的农民集体所有土地，依法办理农用地转用和征用手续。 关于调整煤矿采煤塌陷地征迁补偿标准的通知（苏政办发[2004]6 号文）规定（一）煤矿企业采煤塌陷的集体土地，塌陷深度大于1.5 米、不能恢复农业用途的，由当地国土管理部门、煤炭行业主管部门会同煤矿企业现场勘测并确认后，办理征地手续。（二）煤矿企业采煤塌陷的集体农用地，不具备征用条件的，必须复垦为耕地或其他农用地。稳沉的采煤塌陷集体农用地交由原集体经济组织复垦的，煤矿企业应与原集体经济组织签订复垦协议。 （三）采煤塌陷的集体农用地，在稳沉前不具备征用或者复垦条件的，由煤矿企业按照塌陷地当年实际减少的收益给予补偿，每亩每年最高不超过750 元，直至签订复垦或征用协议为止。 徐州市采煤塌陷地复垦条例（2002 年1 月起正式实施）第九条规定中华人民共和国土地管理法施行以前，采煤塌陷地的复垦责任按照下列情况确定（一）已经征用的采煤塌陷地，由市、县、贾汪区人民政府负责组织复垦；（二）不征用的采煤塌陷地，已经支付了复垦补偿费的，由农村集体经济组织负责复垦，各级人民政府应当给予扶持；（三）煤矿企业 上一页 1 2 3 4 5 6 下一页 其采煤造成塌陷的其他单位使用的国有土地和没有支付复垦补偿费的国家不征用的农民集体所有土地，由煤矿企业负责复垦。中华人民共和国土地管理法施行以后，煤矿企业和个人对其采煤造成破坏的土地，应当依照国家法律、法规的有关规定负责复垦。 2.2 徐州市采煤塌陷地现状目前，徐州市采煤塌陷地分布于5 个县（区）的28 个镇（办事处），涉及183 个行政村。项目区涉农总人口41.53 万人（其中失地农民人口24.16 万人）。截止2008 年底，全市采煤塌陷地总面积为32.02 万亩（其中塌陷地面积超过万亩的有12 个镇），全市待治理（开发）的采煤塌陷地面积约为20.80 万亩，具备征地条件而未征用的塌陷地6.47 万亩。徐州市未复垦采煤塌陷地数量及其分布以及征用情况见表1。 表 1 徐州市未复垦采煤塌陷地及征用情况调查汇总表 面积单位亩地类面积 权属现状 沉稳状况地类变更情况塌陷深度征用状况县别 合计农用地建设用地未利用地国有 集体已稳沉未稳沉已变更未变更小于1.5 米大于1.5 米已征用该征未征沛县70506 46340 7443 16723 70506 15077 55429 12551 57955 32953 37554 37554铜山县61263 19782 34004 7478 18263 42971 18764 42499 42068 19195 45893 15730 9710 5660贾汪区45883 37425 4995 3463 18764 27119 24583 21300 8317 37565 10499 35384 14435 20948九里区27545 11401 14446 1701 13529 14019 2770 24777 18643 8904 22612 4935 4369 566经济开发区2761 619 48 2093 2202 559 2761 2369 392 2761合计207960115566609373145852788155173 63955 14400583949 124011 114717 93243 28514 64729说明只有同时具备已稳沉、已变更、台帐地类和实地一致等三个前提条件，方可进行复垦项目立项，目前同时满足这三个前提条件的未复垦采煤塌陷地全市仅有44771 亩（其中沛县12551 亩、铜山县18764 亩、贾汪区8317 亩、九里区2770 亩、经济开发区2369 亩。 3 徐州市现行塌陷地征用存在的问题 3.1 现行采煤塌陷地征迁补偿标准过低徐州市九里区采煤塌陷地历年补偿标准反映，1971 年每亩152 元，1977 年每亩555 元，1990 年每亩2500 元，1993 年每亩5500 元，虽然亩均赔偿标准不断提高，但相对于不断上涨的物价水平，再加上耕地的不断减少，自然人口和失地农民不断增加，人均赔偿呈现不断缩小的情况。特别是自1994 年至2004 年底，九里区被征地面积为4315.25 亩，被征用的土地用途为市政重点工程、塌陷区村庄搬迁建房等，虽给予了一定的补偿，但属于一次性补偿，人均补偿标准相对偏低，人均补偿标准为3000-18000 元。 因现行的采煤塌陷地征用补偿标准、塌陷地收益补偿标准、塌陷区村庄搬迁补偿标准、采煤塌陷地复垦补偿标准低都明显偏低，造成塌陷区村庄搬迁工作实施困难，农村群众搬不起。由此引发的矛盾纠纷不断，近年来已发生多起围堵煤矿 上一页 1 2 3 4 5 6 下一页 业事件，不仅影响了煤矿企业正常的生产经营，也存在严重的治安和安全隐患。采煤塌陷区的农民群众因面临搬迁问题，不敢建新房、建好房，部分房裂户雨天只能住在简易的水泥板房里，生活条件十分恶劣，安全隐患十分严重，由采煤塌陷引起的失地农民生活问题也十分严峻。 3.2 采煤搬迁加剧人地矛盾，加速生态恶化长期以来，煤矿企业在未进行村庄搬迁前即先行在村下开采，导致村庄地基下沉，民房开裂严重、倒塌，汛期时遇强降雨，已塌陷的村庄多数严重积水，给农民群众造成极大的经济损失，广大群众反映十分强烈。由于采煤塌陷造成的民房和地面建（构）物毁坏数量不断增加，农田废弃面积不断扩大，生态环境恶化日益严重，给采煤区群众生产生活带来极大困难。 塌陷区矿区农民人均耕地面积较少，部分镇辖区地下全部属于煤矿采掘区，新村址选定非常困难，加剧了人地矛盾。另外按正常程序办理搬迁用地手续复杂，时间较长，造成部分村庄搬迁工作进度缓慢，塌陷区农民群众居住难、生活难、生产难、行路难的问题迟迟得不到解决。 3.3 失地农民生活保障制度滞后采煤塌陷区土地塌陷及征用后，在塌陷地上生活的农民将失去赖以生存土地，特别是年老体弱病残等丧失劳动能力的农民基本生活难以得到有效地保障。以九里区落实采煤塌陷地失地农民生活保障工作为例，九里区6 个涉农办事处内有徐矿集团夹河煤矿等6 个煤矿企业，因采煤塌陷的土地31789.66 亩，涉及失地农民48991 人，其中1993 年以前虽基本办理了征地手续，但征地时赔偿标准较低，农民被动承受了失地的困苦；1994 年以来，采煤塌陷地采用逐年支付青苗赔偿的办法，未办理征地手续，同时，压煤村庄搬迁、道路等各种建设征用耕地和其他农用地（不含租用等未批先占耕地），涉及人口26196 人（其中劳动力13083人），失地农民收入不够稳定，征地补偿标准仍然偏低。目前，该区失地后的农民主要从事种植、养殖业和小商品买卖、农产品销售、建筑业、运输业或外出务工等。失地农民面临的主要问题，首先是失地农民文化水平偏低，缺乏劳动技能，竞争能力差，就业难度大；其次是以土地为生的农民失去土地等于失去了生活的基础，担心将来的生活、就医等无经济来源，失地农民的生活和失业风险仍然难以解决。 3.4 采煤塌陷地未办理征用手续，耕地面积无法核减徐州市采煤塌陷地的塌陷深度0.5-7.0 米不等，其中塌陷深度大于1.5 米就无法复垦，根据省政府苏政办发[2004]6 号文件规定应该征用，但煤矿企业未办理征用手续，土地台帐仍登记为耕地，不仅耕地面积没有核减，而且不具备复垦项目立项条件，无法进行复垦立项，像这种应征未征的采煤塌陷地全市有6.47 万亩，目前已经严重影响了群众的生产生活，危及群众的生命和财产安全。 4 完善徐州市采煤塌陷地征用的建议 4.1 规范征地程序切实按照有关程序征地，特别是让被征地农民积极参与，大力宣传有关法律、法规，接受群众监督。加强征地补偿费的发放工作，建立专有账户，作到专款专用。鼓励群众的举报、检举行为，并对提供正确线索者给予适当奖励。加大对违规乱纪的处罚力度，一旦发现有挪用、克扣等补偿款的行为，坚决予以处置。建立并完善矿区征地的申诉制度，坚持行政不干涉司法的原则，有法律手段保护被征地者权益。 4.2 调整采煤塌陷地征迁补偿标准4.2.1 提高压煤村庄搬迁补偿标准徐州市征用集体土地房屋拆迁管理办法（徐政发[2004]98 号文）第十四条规定 上一页 1 2 3 4 5 6 下一页 户原人均合法建筑面积四十平方米以上的（含四十平方米）按人均建筑面积四十平方米给予安置；每户原人均合法建筑面积四十平方米以下的，按原合法建筑面积给予安置，但不得低于国家规定的最小户型面积。但是徐州采煤塌陷地区的征迁是按照江苏省人民政府办公厅关于调整煤矿采煤塌陷地征迁补偿标准的通知（苏政办发[2004]6 号文）执行的，苏政办发[2004]6 号文规定人均搬迁建筑面积按25 平方米计算；单位面积补偿标准按每平方米180 元计算。而根据江苏省2009 年的统计年鉴表明农民家庭的人均住房面积胃口44.1平方米。 显然江苏省现行的塌陷地区房屋拆迁补偿标准偏低。笔者认为应该增加人均住房的补偿面积，至少要达到江苏省县级城镇居民人均住房建筑面积的小康监测标准（人均30 平方米），即将人均25 平方米调整为人均30 平方米。 4.2.2 提高采煤塌陷的集体农用土地征用标准江苏省人民政府办公厅关于调整煤矿采煤塌陷地征迁补偿标准的通知（苏政办发[2004]6 号文）规定采煤塌陷地征用补偿标准调整为年产值的12 倍，即土地补偿费为年产值的6 倍，安置补助费为年产值的6 倍，每亩年产值按1200 元计算，每亩补偿14400 元。 不再按人平均耕地面积和原用途分类别补偿。 现行的征地补偿标准都只是补偿了农地本身，并未考虑农地发展权和农民就业权的补偿。即便只考虑农地本身的补偿，江苏省的补偿标准也是偏低的。笔者建议上级政府应上调将采煤塌陷地征用标准。首先，上调年产值的倍数，以年产值的12 陪进行补偿，即只补偿了农民12 年的土地收益，显然无法与农村集体土地的长期收益相对等。其次，按现行的年产值1400 元/亩（徐州市2004 年公布的年产值）计算。同时，将采煤塌陷的集体农用地，在稳沉前不具备征用或者复垦条件的，由煤矿企业按照塌陷地当年实际减少的收益给予补偿，每亩每年最高不超过750 元，直至签订复垦或征用协议为止。中的每亩每年最高不超过750 元调整为按每亩每年1400 元标准执行。 4.3 确保征地补偿费及时到位进一步推行和完善政府统一征地制度，征用各类土地，必须由市、县人民政府统一制定补偿政策，统一负责建立被征地农民基本生活保障制度，统一由政府征地机构实施征地，以规范征地行为。进一步建立制度完善、管理有效、依法支付征地补偿费的工作机制，从根本上解决拖欠、截留、挪用征地补偿费问题。建立征地调节资金，由市、县（区）政府以土地出让收入、用地单位预缴和其他可用资金为主要来源，设立专户，滚动使用，完善制度，封闭管理。建设单位在申报工程项目时，把征地补偿费足额纳入工程预算，并在征地前将征地补偿资金存入按规定设立的征地调节资金专户。 4.4 做好矿区迁村安置工作搬迁安置涉及到被征地农民的生活问题。在选址、安置工作中，既要科学节约用地，又要充分尊重农民意愿。从思想上，要重视安置工作；在组织上，加强对安置工作的领导，强化工作人员的责任，并使工作进展、成效与日常考核挂钩，政府有关部门有关企业的部门要合理分工；经济上，协调政府、农民与企业的三方利益，坚持保护农民利益、维护全局稳定的方针。 4.5 建立健全塌陷区失地农民生活保障制度根据省政府要求，2004 年徐州市制定出台了关于全面建立被征地农民基本生活保障制度的通知（徐政发[2004]43 号）。但在实施过程中，塌陷区群众参加失地农民基本生活保障工作推进十分困难。主要原因是被征地农民补偿标准低，农民不愿 上一页 1 2 3 4 5 6 下一页 当前用于生活的资金用于未来的生活保障。还需进一步健全塌陷区失地农民生活保障制度。 （1）增加专项社会保障资金，吸引更多的失地农民参加社会保障。 充分考虑农民收入与城镇居民收入的差距，应增加专项社会保障资金，在确保被征地农民基本生活生计得到基本保障的前提下，动员和吸引失地农民用一定的补偿资金参加养老、低保、医保等方面的社会保障。 （2）帮助建立健全塌陷区被征地农民基本生活保障体系。 尽快把失地农民基本生活保障转入城镇社会保障体系，实现与城镇社保的对接。探索与城市居民相对接近、便于今后与城镇社保体系相衔接的操作方案，先养老保险，后医疗保险和失业保险，因地制宜、循序渐进。积极探索被征地农民合作医疗保险和失业保险办法。 5 结语 本文通过对徐州市采煤塌陷地的数量、分布进行汇总，以及采煤塌陷区的复垦和征用现状进行调查，发现了徐州市采煤塌陷地征用中存在补偿标准偏低，采煤搬迁矛盾显著，失地农民的保障制度滞后，并且存在大量未办理征用手续的采煤塌陷地。本文提出了几点改善措施，如规范征地程序，提高采煤塌陷地征用标准，并给出了具体的改善标准，做好矿区安置工作以及建立健全失地农民保障制度等。 从目前情况来看，无论在征用概念方面还是在管理使用方面，都还是粗放型的。需要从学术理论到具体实践中深入探讨研究，这是土地资源管理中一个不容忽视的重大课题。处理解决的得当，对国家、企业、集体、个人都能获益。 本文章来自九旭论文代写网，本论文网专业从事代写工程硕士论文业务 参考文献 [1] 陆红生.土地管理学总论.中国农业出版社.2002141-142[2] 鹿士明.采煤塌陷地征用问题探讨[j].土壤.2002.2109-110. 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