《完善能源消费强度和总量双控制度方案》.pdf

1 完善能源消费强度和总量双控制度方案 实行能源消费强度和总量双控（以下称能耗双控）是落实生 态文明建设要求、促进节能降耗、推动高质量发展的一项重要制 度性安排。“十三五”以来，各地区各部门认真落实党中央、国 务院决策部署，能耗双控工作取得积极成效，但也存在能源消费 总量管理缺乏弹性、能耗双控差别化管理措施偏少等问题。为进 一步完善能耗双控制度，现提出以下方案。 一、总体要求 （一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为 指导，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全 会精神以及中央经济工作会议精神，增强“四个意识”、坚定 “四个自信”、做到“两个维护”，认真落实习近平生态文明思 想，按照党中央、国务院决策部署，立足新发展阶段，完整、准 确、全面贯彻新发展理念，构建新发展格局，推动高质量发展， 以能源资源配置更加合理、利用效率大幅提高为导向，以建立科 学管理制度为手段，以提升基础能力为支撑，强化和完善能耗双 控制度，深化能源生产和消费革命，推进能源总量管理、科学配 置、全面节约，推动能源清洁低碳安全高效利用，倒逼产业结构、 能源结构调整，助力实现碳达峰、碳中和目标，促进经济社会发 展全面绿色转型和生态文明建设实现新进步。 2 （二）工作原则。 坚持能效优先和保障合理用能相结合。坚持节约优先、 效率优先，严格能耗强度控制，倒逼转方式、调结构，引导各地 更加注重提高发展的质量和效益；合理控制能源消费总量并适当 增加管理弹性，保障经济社会发展和民生改善合理用能。 坚持普遍性要求和差别化管理相结合。把节能贯穿于经 济社会发展的全过程和各领域，抑制不合理能源消费，大幅提高 能源利用效率；结合地方实际，差别化分解能耗双控目标，鼓励 可再生能源使用，重点控制化石能源消费。 坚持政府调控和市场导向相结合。加强宏观指导，完善 政策措施，发挥市场配置能源资源的决定性作用，推动用能权有 偿使用和交易，引导能源要素合理流动和高效配置，推动各地全 面完成节能降耗目标任务。 坚持激励和约束相结合。严格节能目标责任考核及结果 运用，强化政策落实，对能源利用效率提升、能源结构优化成效 显著的地区加强激励，对能耗双控目标完成不力的地区加大处罚 问责力度；完善节能法律法规标准和政策体系，压实用能主体责 任，激发内生动力。 坚持全国一盘棋统筹谋划调控。从国之大者出发，克服 地方、部门本位主义，防止追求局部利益损害整体利益，干扰国 家大局。 （三）总体目标。到 2025 年，能耗双控制度更加健全，能源 3 资源配置更加合理、利用效率大幅提高。到 2030 年，能耗双控制 度进一步完善，能耗强度继续大幅下降，能源消费总量得到合理 控制，能源结构更加优化。到 2035 年，能源资源优化配置、全面 节约制度更加成熟和定型，有力支撑碳排放达峰后稳中有降目标 实现。 二、完善指标设置及分解落实机制 （四）合理设置国家和地方能耗双控指标。完善能耗双控指 标管理，国家继续将能耗强度降低作为国民经济和社会发展五年 规划的约束性指标，合理设置能源消费总量指标，并向各省（自 治区、直辖市）分解下达能耗双控五年目标。国家对各省（自治 区、直辖市）能耗强度降低实行基本目标和激励目标双目标管理， 基本目标为各地区必须确保完成的约束性目标，并按超过基本目 标一定幅度设定激励目标。国家层面预留一定总量指标，统筹支 持国家重大项目用能需求、可再生能源发展等。各省（自治区、 直辖市）根据国家下达的五年目标，结合本地区实际确定年度目 标并报国家发展改革委备案。国家发展改革委根据全国和各地区 能耗强度下降情况，加强对地方年度目标任务的窗口指导。 （五）优化能耗双控指标分解落实。以能源产出率为重要依 据，综合各地区经济社会发展水平、发展定位、产业结构和布局、 能源消费现状、节能潜力、能源资源禀赋、环境质量状况、能源 基础设施建设和规划布局、上一五年规划目标完成情况等因素， 合理确定各省（自治区、直辖市）能耗强度降低和能源消费总量 4 目标。能源消费总量目标分解中，对能源利用效率较高、发展较 快的地区适度倾斜。 三、增强能源消费总量管理弹性 （六）对国家重大项目实行能耗统筹。由党中央、国务院批 准建设且在五年规划当期投产达产的有关重大项目，经综合考虑 全国能耗双控目标，并报国务院备案后，在年度和五年规划当期 能耗双控考核中对项目能耗量实行减免。 （七）坚决管控高耗能高排放项目。各省（自治区、直辖市） 要建立在建、拟建、存量高耗能高排放项目（以下称“两高”项 目）清单，明确处置意见，调整情况及时报送国家发展改革委。 对新增能耗 5 万吨标准煤及以上的“两高”项目，国家发展改革 委会同有关部门对照能效水平、环保要求、产业政策、相关规划 等要求加强窗口指导；对新增能耗 5 万吨标准煤以下的“两高” 项目，各地区根据能耗双控目标任务加强管理，严格把关。对不 符合要求的“两高”项目，各地区要严把节能审查、环评审批等 准入关，金融机构不得提供信贷支持。 （八）鼓励地方增加可再生能源消费。根据各省（自治区、 直辖市）可再生能源电力消纳和绿色电力证书交易等情况，对超 额完成激励性可再生能源电力消纳责任权重的地区，超出最低可 再生能源电力消纳责任权重的消纳量不纳入该地区年度和五年规 划当期能源消费总量考核。 （九）鼓励地方超额完成能耗强度降低目标。对能耗强度降 5 低达到国家下达激励目标的省（自治区、直辖市），其能源消费 总量在五年规划当期能耗双控考核中免予考核。 （十）推行用能指标市场化交易。进一步完善用能权有偿使 用和交易制度，加快建设全国用能权交易市场，推动能源要素向 优质项目、企业、产业及经济发展条件好的地区流动和集聚。建 立能源消费总量指标跨地区交易机制，总量指标不足、需新布局 符合国家产业政策和节能环保等要求项目的省（自治区、直辖 市），在确保完成能耗强度降低基本目标的情况下，可向能耗强 度降低进展顺利、总量指标富余的省（自治区、直辖市）有偿购 买总量指标，国家根据交易结果调整相关地区总量目标并进行考 核。 四、健全能耗双控管理制度 （十一）推动地方实行用能预算管理。各省（自治区、直辖 市）要结合本地区经济社会发展、产业结构和能源结构、重大项 目布局、用能空间等情况，建立用能预算管理体系，编制用能预 算管理方案，将能源要素优先保障居民生活、现代服务业、高技 术产业和先进制造业，因地制宜、因业施策控制化石能源消费， 加快调整优化产业结构、能源结构，体现高质量发展要求。可探 索开展能耗产出效益评价，制定区域、行业、企业单位能耗产出 效益评价指标及标准，推动能源要素向单位能耗产出效益高的产 业和项目倾斜，引导产业布局优化。鼓励各地区依法依规通过汰 劣上优、能耗等量减量替代等方式腾出用能空间，纳入本地区用 6 能预算统一管理，统筹支持本地区重点项目新增用能需求。引导 居民形成节约用能的生活方式，使用高效节能产品，减少能源浪 费。严禁打着居民用电的旗号从事“两高”项目和过剩产能生产 经营活动。各省（自治区、直辖市）结合推进能耗双控工作，对 本地区用能预算管理方案实施动态调整。 （十二）严格实施节能审查制度。各省（自治区、直辖市） 要切实加强对能耗量较大特别是化石能源消费量大的项目的节能 审查，与本地区能耗双控目标做好衔接，从源头严控新上项目能 效水平，新上高耗能项目必须符合国家产业政策且能效达到行业 先进水平。未达到能耗强度降低基本目标进度要求的地区，在节 能审查等环节对高耗能项目缓批限批，新上高耗能项目须实行能 耗等量减量替代。深化节能审查制度改革，加强节能审查事中事 后监管，强化节能管理服务，实行闭环管理。 （十三）完善能耗双控考核制度。增加能耗强度降低指标考 核权重，合理设置能源消费总量指标考核权重，研究对化石能源 消费进行控制的考核指标，并将各省（自治区、直辖市）能源要 素高质量配置、深度挖掘节能潜力等作为重要考核内容。对完成 五年规划当期能耗双控进度目标的地区，可视为完成能耗双控年 度目标。强化考核结果运用，考核结果经国务院审定后，交由干 部主管部门作为对省级人民政府领导班子和领导干部综合考核评 价的重要依据。对考核结果为超额完成的地区通报表扬，并给予 一定奖励；对未完成能耗强度降低基本目标的地区通报批评，要 7 求限期整改；对进度严重滞后、工作不力的地区，有关方面按规 定对其相关负责人实行问责处理。 五、组织实施 （十四）加强组织领导。各地区各部门要充分认识能耗双控 对促进高质量发展的重大意义，统筹处理好经济社会发展与能耗 双控工作的关系，坚决遏制“两高”项目盲目发展。省级人民政 府对本行政区域的能耗双控工作负总责，制定工作方案，抓好组 织实施，落实国家下达的能耗双控目标任务。国务院有关部门制 定新增用能需求较大的产业规划、布局重大项目建设等要与国家 发展改革委、国家能源局做好衔接，加强与能耗双控政策的协调， 形成政策合力；国家统计局会同国家能源局做好全国非化石能源 消费统计工作，指导各省（自治区、直辖市）完善非化石能源消 费统计。国家发展改革委会同工业和信息化部、生态环境部、住 房城乡建设部、交通运输部、市场监管总局、国家统计局、国管 局、国家能源局等有关部门建立能耗双控工作协调推进机制，做 好各省（自治区、直辖市）能耗双控目标分解，开展重大问题会 商，有关情况及时向党中央、国务院报告。 （十五）加强预警调控。国家发展改革委会同有关部门，定 期调度各省（自治区、直辖市）能耗量较大的项目建设投产情况， 完善重点用能单位能源利用状况报告制度，加强重点用能单位能 耗在线监测系统建设及应用。加强全国和各省（自治区、直辖市） 能耗双控目标完成形势的分析预警，发布能耗双控目标完成情况 8 晴雨表，对高预警等级地区实施窗口指导，对能耗双控目标完成 进度滞后的地区，督促制定预警调控方案，合理控制新上高耗能 项目投产节奏。定期对全国能耗双控目标完成情况进行评估，确 有必要时，按程序对相关目标作出适当调整。 （十六）完善经济政策。指导地方完善并落实好促进节能的 能源价格政策，充分发挥价格杠杆作用，推动节能降耗、淘汰落 后，促进产业结构、能源结构优化升级。各级人民政府要切实加 大资金投入，创新支持方式，实施节能重点工程。落实节能节水 环保、资源综合利用、合同能源管理等方面的所得税、增值税等 优惠政策。健全绿色金融体系，完善绿色金融标准体系和政策措 施，对节能给予多元化支持。加强先进节能技术和产品推广应用， 鼓励开展节能技术改造。积极推广综合能源服务、合同能源管理 等模式，持续释放节能市场潜力和活力。 （十七）夯实基础建设。加强能源计量和统计能力建设，健 全能源计量体系，充实基层能源统计人员力量。进一步完善节能 法律法规，强化各类用能主体节能法定责任。健全节能标准体系， 扩大节能标准覆盖范围，提高并严格执行各领域、各行业节能标 准。强化节能法规标准落实情况监督检查，依法查处违法违规用 能行为。加强节能监察能力建设，压实执法主体责任，加大对各 级地方政府和用能单位节能管理人员的培训力度。对于能耗双控 工作中徇私舞弊、弄虚作假等行为，依规依纪依法对相关单位和 人员追究责任。