自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）.pdf

自然资源违法行为立案查处工作规程（试行） 2022 年 9 月 23 日发布2022 年 11 月 1 日实施 中华人民共和国自然资源部发布 目录 1 总则 1 2 立案 4 3 调查取证 8 4 案情分析与调查报告起草 18 5 案件审理 27 6 重大执法决定法制审核 29 7 处理决定 29 8 行政处罚 31 9 送达 36 10 执行 38 11 移送 41 12 结案 44 13 立卷归档 45 14 监督与责任追究 47 15 附则 49 附录 A 主要土地违法行为、法律依据与法律责任51 附录 B 主要矿产违法行为、法律依据与法律责任93 附录 C 主要测绘地理信息违法行为、法律依据与法律责任 115 附录 D 主要国土空间规划违法行为、法律依据与法律责任 149 附录 E 自然资源违法行为立案查处法律文书参考格式166 附录 F 自然资源违法行为立案查处工作流程图214 - 1 - 为规范自然资源违法行为立案查处工作，明确立案查处工作程序，提高执法 查处水平，提升执法查处效能，根据中华人民共和国土地管理法中华人民 共和国矿产资源法中华人民共和国测绘法中华人民共和国城乡规划法 中华人民共和国行政处罚法中华人民共和国行政强制法等法律法规，制 定本规程。 1 总则 1.1 适用范围 自然资源主管部门立案查处自然资源违法行为，适用本规程，法律法规另有 规定的除外。 综合行政执法部门、乡镇人民政府、街道办事处等依法履行立案查处自然资 源违法行为职责的，可以参照本规程。 1.2 自然资源违法行为立案查处的基本内容 自然资源违法行为立案查处， 是指自然资源主管部门， 依照法定职权和程序， 对自然人、法人或者其他组织违反土地、矿产、测绘地理信息、国土空间规划法 律法规的行为，进行调查处理，实施行政处罚或者行政处理的执法行为。 1.3 自然资源违法行为立案查处的原则与要求 自然资源违法行为立案查处，应当遵循严格、规范、公正、文明的原则，做 到事实清楚、证据确凿、定性准确、依据正确、程序合法、处罚适当、文书规范。 - 2 - 1.4 自然资源违法行为立案查处的实施主体与分工 自然资源主管部门组织实施自然资源违法行为立案查处工作， 具体工作依法 由其执法工作机构和其他业务职能工作机构（以下统称承办机构）按照部门内部 确定的职责分工承担。无明确职责分工的，执法工作机构主要承担未经审批的自 然资源违法行为的立案查处， 其他业务职能工作机构主要承担与其行政许可等密 切相关违法行为的立案查处。 经依法书面委托的自然资源主管部门执法队伍（执法总队、支队、大队、中 心等）可以在委托范围内，以委托部门的名义进行立案查处工作。 自然资源主管部门可以根据需要依法明确自然资源所、 执法中队等承担相应 的自然资源执法工作。 1.5 自然资源执法人员 自然资源执法人员应当熟悉土地、矿产、测绘地理信息、国土空间规划等法 律法规，经过培训，考核合格，取得执法证件。 执法人员在自然资源违法行为立案查处过程中，应当主动出示执法证件，向 当事人或者相关人员表明身份。 在自然资源违法行为立案查处过程中知悉的国家秘密、 商业秘密或者个人隐 私，执法人员应当依法予以保密。 1.6 自然资源违法行为立案查处的工作保障 自然资源主管部门应当加强与财政等相关部门的沟通协调， 将执法工作经费 纳入年度部门预算，提供车辆、记录仪等必要装备保障，并为执法人员提供人身 意外伤害保险等职业风险保障。 自然资源主管部门可以根据执法工作需要，统筹多方技术力量，或者采取购 买第三方服务等方式，加强执法工作技术保障；可以聘请执法工作辅助人员，加 - 3 - 强执法工作人力资源保障；充分利用信息化手段，加强执法工作的信息化建设， 提升执法查处效能。 1.7 自然资源违法行为立案查处的基本流程 （1）立案 （2）调查取证 （3）案情分析与调查报告起草 （4）案件审理 （5）重大执法决定法制审核 （6）作出处理决定（行政处罚决定或者行政处理决定） （7）执行 （8）结案 （9）立卷归档 涉及需要移送公安、纪检监察、任免机关追究刑事责任、党纪政务责任的， 应当依照有关规定移送。 1.8 规范行使行政处罚裁量权 自然资源主管部门应当规范行使行政处罚裁量权。 省级自然资源主管部门应 当依据法律法规规定的违法行为和相应法律责任， 结合当地社会经济发展的实际 情况， 依法制定行政处罚裁量基准，细化量化本地区自然资源行政处罚的裁量范 围、种类、幅度等并向社会公布。市（地）级、县级自然资源主管部门可以根据 省级行政处罚裁量基准制定实施细则。 省级自然资源主管部门可以根据实际情况， 制定并公布轻微违法行为依法不 予行政处罚清单。 1.9 全面落实行政执法“三项制度” - 4 - 自然资源主管部门应当全面落实行政执法公示制度、 执法全过程记录制度和 重大执法决定法制审核制度（统称行政执法“三项制度”）的相关规定。 1.10 补充说明 地方自然资源主管部门可以依据本规程制定实施细则或者补充规定， 报上一 级自然资源主管部门备案。 在国土空间规划实施前， 继续执行经依法批准的土地利用总体规划和城乡规 划。在国土空间规划实施后，按照国土空间规划执行。 行政处理案件的立案查处程序适用本规程。 2 立案 2.1 案件管辖 2.1.1 地域管辖 自然资源违法案件由自然资源违法行为发生地的自然资源主管部门管辖， 法 律、行政法规、部门规章另有规定的，从其规定。 土地、矿产、国土空间规划违法案件一般由不动产所在地的自然资源主管部 门管辖；测绘地理信息违法案件一般由单位注册地、办公场所所在地、个人户籍 所在地的自然资源主管部门管辖。 两个以上自然资源主管部门都有管辖权的， 由最先立案的自然资源主管部门 管辖。 2.1.2 级别管辖 县级自然资源主管部门管辖本行政区域内发生的自然资源违法案件。 市级、省级自然资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定 应当由其管辖的自然资源违法案件。 - 5 - 自然资源部管辖全国范围内重大、 复杂和法律法规规定应当由其管辖的自然 资源违法案件。 有下列情形之一的， 上级自然资源主管部门有权管辖下级自然资源主管部门 管辖的案件 （1）下级自然资源主管部门应当立案调查而不予立案调查的； （2）案情复杂，情节恶劣，有重大影响的。 必要时， 上级自然资源主管部门可以将本级管辖的案件交由下级自然资源主 管部门立案调查，但是法律法规规定应当由其管辖的除外。 2.1.3 指定管辖 有管辖权的自然资源主管部门由于特殊原因不能行使管辖权的， 可以报请上 一级自然资源主管部门指定管辖；自然资源主管部门之间因管辖权发生争议的， 报请共同的上一级自然资源主管部门指定管辖。 上一级自然资源主管部门应当在 接到指定管辖申请之日起七个工作日内，作出管辖决定。 自然资源主管部门与其他部门之间因管辖权发生争议， 经协商无法达成一致 意见的，应当报请本级人民政府指定管辖。 2.1.4 移送管辖 自然资源主管部门发现违法行为不属于本级或者本部门管辖的，应当填报 案件管辖移送书，移送有管辖权的自然资源主管部门或者其他部门。受移送 的自然资源主管部门对管辖权有异议的， 应当报请上一级自然资源主管部门指定 管辖，不得再自行移送。 2.2 核查与制止 核查人员应当按照要求及时核查涉嫌自然资源违法行为， 核查后根据是否符 合立案条件，提出立案或者不予立案的建议。 - 6 - 2.2.1 核查的主要内容 （1）涉嫌违法当事人的基本情况； （2）涉嫌违法的基本事实； （3）违反自然资源法律法规的情况； （4）是否属于本级本部门管辖。 核查过程中，可以采取现场勘验、摄像、拍照、询问、复印资料等方式收集 相关材料。 2.2.2 违法行为制止 经核查存在自然资源违法行为， 执法人员应当向违法当事人宣传自然资源法 律法规和政策，告知其行为违法及可能承担的法律责任，采取措施予以制止。 2.2.2.1 责令停止违法行为 对正在实施的违法行为，自然资源主管部门应当依法及时下达责令停止违 法行为通知书。 责令停止违法行为通知书应当记载下列内容 （1）违法行为人的姓名或者名称； （2）简要违法事实和法律依据； （3）其他应当记载的事项。 2.2.2.2 其他制止措施 对自然资源违法行为书面制止无效、当事人拒不停止违法行为的，自然资源 主管部门应当及时将违法事实书面报告本级人民政府和上一级自然资源主管部 门； 可以根据情况将涉嫌违法的事实及制止违法行为的情况抄告发展改革、城乡 建设、农业农村、电力、金融、市场监管等部门，提请相关部门按照共同责任机 制等要求履行部门职责，采取联合执法等措施，共同制止违法行为。 - 7 - 2.3 立案条件 符合下列条件的，自然资源主管部门应当予以立案 （1）有明确的行为人； （2）有违反自然资源法律法规的事实； （3）依照自然资源法律法规应当追究法律责任； （4）属于本级本部门管辖； （5）违法行为没有超过追诉时效。 2.4 立案呈批 核查后， 应当根据立案或者不予立案的建议填写 立案 （不予立案） 呈批表 ， 报自然资源主管部门负责人审批。符合立案条件的，自然资源主管部门应当在十 个工作日内予以立案。 立案（不予立案）呈批表应当载明案件来源、当事人基本情况、涉嫌违 法事实、相关建议等内容。必要时，一并提出暂停办理与案件相关的自然资源审 批、登记等手续的建议。 2.5 案由 案由应当结合违法行为具体情况确定， 一般表述为“违法主体违法行为类型 或者情形行为结果”。其中，违法主体应当使用全称或者规范简称，违法行为类 型或者情形可参照本规程附录，无行为结果可以不表述。 2.6 确定承办人员 批准立案后， 承办机构应当确定具有行政执法资格的执法人员作为案件承办 人员，承办人员不得少于二人。 承办人员具体组织实施案件调查取证，起草相关法律文书，提出处理建议， - 8 - 撰写案件调查报告等。 2.7 回避 承办人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的， 应当 主动申请回避。 当事人认为承办人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能 影响公正执法的，可以申请承办人员回避。 承办人员主动申请回避的，由承办机构负责人决定；当事人提出回避申请或 者涉及承办机构负责人的回避，由自然资源主管部门负责人决定。决定回避的， 应当对之前的调查行为是否有效一并决定。决定回避前，被要求回避的承办人员 不停止对案件的调查。 其他与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的人员， 不得 参与案件的调查、讨论、审理、重大执法决定法制审核和决定。 3 调查取证 承办人员应当对违法事实进行调查，并收集相关证据。调查取证时，不得少 于二人，并应当主动向被调查人出示执法证件。 3.1 调查措施 3.1.1 一般调查措施 调查取证时，承办人员依法有权采取下列措施 （1）下达接受调查通知书，要求被调查的单位或者个人提供有关文件 和资料，并就与案件有关的问题作出说明； （2）询问当事人以及相关人员，进入违法现场进行检查、勘验、拍照、录 音、摄像，查阅和复印相关材料； （3）责令当事人停止违法行为，限期改正； - 9 - （4）根据需要可以对有关证据先行登记保存； （5）对涉嫌自然资源违法的单位或者个人，在调查期间暂停办理与该违法 案件相关的审批、登记等手续； （6）责令涉嫌土地违法的单位或者个人在调查期间不得变卖、转移与案件 有关的财物，对可能被转移、销毁、隐匿或者篡改的文件、资料予以封存； （7）查封、扣押与涉嫌测绘违法行为直接相关的设备、工具、原材料、测 绘成果、地图产品等； （8）责令停止城乡规划违法建设，当事人不停止的，申请县级以上地方人 民政府责成有关部门查封施工现场； （9）可以采取的其他措施。 3.1.2 调查遇阻措施 被调查人拒绝、逃避调查取证或者采取暴力、威胁等方式阻碍调查取证时， 依法可以采取下列措施 （1）商请当事人所在单位或者违法行为发生地所在基层组织协助调查； （2）向本级人民政府或者上一级自然资源主管部门报告； （3）提请公安、检察、监察等相关部门协助； （4）其他措施。 3.2 调查实施与证据收集 3.2.1 调查前期准备 （1）研究确定调查的主要内容、方法、步骤及拟收集的证据清单等； （2）收集内业资料； （3）准备调查装备、设备； （4）准备其他材料。 - 10 - 3.2.2 证据种类 （1）书证； （2）物证； （3）视听资料； （4）电子数据； （5）证人证言； （6）当事人的陈述； （7）询问笔录； （8）现场勘验笔录； （9）认定意见、鉴定意见； （10）其他。 3.2.3 证据范围 3.2.3.1 土地违法案件证据范围 （1）当事人身份证明材料； （2）询问笔录； （3）地类及权属证明材料； （4）土地利用现状图、土地利用总体规划图、国家永久基本农田数据库等； （5）现场勘验材料，包括现场勘验笔录、勘测定界图、勘测报告等； （6）违法地块现状材料，包括现场照片、视听资料等； （7）土地来源材料，包括预审、先行用地、临时用地、土地征收、农用地 转用、供地等相关审批材料、设施农用地备案材料、土地取得协议或者合同、骗 取批准的证明材料等； （8）项目立项、规划、环评、建设等审批材料； （9）破坏耕地等农用地涉嫌犯罪的相关认定意见、鉴定意见材料； - 11 - （10）违法转让的证明材料，包括转让协议、实际交付价款凭证、土地已实 际交付证明材料、违法所得认定材料； （11）违法批地的证明材料，包括批准用地的文件、协议、会议纪要、记录 等； （12）需要收集的其他证据材料。 3.2.3.2矿产违法案件证据范围 （1）当事人身份证明材料； （2）询问笔录； （3）勘查、开采等审批登记相关材料； （4）证明矿产品种类、开采量、价格等的材料； （5）违法所得证据及认定材料，包括生产记录、销售凭据等； （6）违法勘查、开采等证明材料，包括现场勘验笔录、现场照片、视听资 料等； （7）违法转让（出租、承包）矿产资源、矿业权的证明材料，包括协议、 转让价款凭证、往来账目等； （8）违法采矿、破坏性采矿涉嫌犯罪的相关认定意见、鉴定意见； （9）需要收集的其他证据材料。 地质灾害、矿山环境等违法案件参照上述证据范围要求收集相关证据材料。 3.2.3.3 测绘地理信息违法案件证据范围 （1）当事人身份证明材料； （2）询问笔录； （3）资质证书、资格证书、相关行政许可或者审批等材料； （4）现场勘验材料，包括现场勘验笔录、照片、相关数据、视听资料等； （5）相关项目、人员用工等合同或者协议性文件材料； - 12 - （6）相关交易凭据、账簿、登记台账及其他有关文件材料； （7）测绘资料、成果、地图、附着地图图形物品、图件和电子数据等材料； （8）测绘相关设施、设备、工具、原材料等； （9）弄虚作假、伪造、欺骗、冒用、以其他人名义执业等材料； （10）相关审查意见、检验或者检测报告以及专家结论等材料； （11）需要收集的其他证据材料。 3.2.3.4 国土空间规划违法案件证据范围 （1）当事人身份证明材料； （2）询问笔录； （3）土地权属证明材料； （4）项目立项、土地、规划、环评、建设等审批材料； （5）现场勘验材料，包括现场勘验笔录、勘测定界图、勘测报告等； （6）违法项目现状材料，包括现场照片、视听资料、设计文本、施工图纸、 竣工测量报告等； （7）国土空间规划编制单位资质等级许可文件及项目承揽合同、编制成果 等； （8）规划审批部门关于项目规划情况的认定意见材料； （9）项目施工合同、建设工程造价认定意见材料； （10）违法收入证明材料； （11）违法审批的证明材料，包括规划审批的文件、协议、会议纪要、记录 等； （12）需要收集的其他证据材料。 3.2.4 证据要求 3.2.4.1 书证、物证 - 13 - 书证和物证为原件原物的，制作证据交接单，注明证据名称（品名）、编号 （型号）、数量等内容。经核对无误后，双方签字，一式二份，各持一份。 书证为复印件的， 应当由保管书证原件的单位或者个人在复印件上注明出处 和“本复印件与原件一致”等字样，签名、盖章，并签署时间。单项书证较多的， 加盖骑缝章。 收集物证原物确有困难的， 可以收集与原物核对无误的复制件或者证明该物 证的照片、录像等其他证据。 3.2.4.2 视听资料、电子数据 录音、录像、计算机数据等视听资料、电子数据应当符合下列要求 （1）收集视听资料、电子数据的原始载体。收集原始载体确有困难的，可 以收集复制件； （2）收集视听资料、电子数据，应当制作笔录，记录案由、对象、内容， 收集的时间、地点、方法、过程，并附清单，注明类别、文件格式等，由承办人 员和视听资料、电子数据持有人（提供人）签名或者盖章；持有人（提供人）无 法签名或者拒绝签名的， 应当在笔录中注明， 由见证人签名或者盖章。 有条件的， 可以对相关活动进行录像； （3）声音资料应当附有该声音内容的文字记录。 3.2.4.3 证人证言 证人证言应当符合下列要求 （1）写明证人的姓名、年龄、性别、职业、住址、联系方式等基本情况； （2）有与案件相关的事实； （3）有证人签名，证人不能签名的，应当按手印或者盖章； （4）注明出具日期； （5）附有身份证复印件等证明证人身份的文件。 - 14 - 3.2.4.4 当事人的陈述 当事人请求自行提供陈述材料的，应当准许。必要时，承办人员也可以要求 当事人自行书写。当事人应当在其提供的陈述材料上签名、按手印或者盖章。 3.2.4.5 询问笔录 对当事人、证人等询问时，应当个别进行，并制作询问笔录。询问笔 录包括基本情况和询问记录等内容。 基本情况包括询问时间、询问地点、询问人、记录人、被询问人基本信息 等。 询问记录包括询问告知情况、案件相关事实和被询问人补充内容。 （1）询问开始时，承办人员应当表明身份，出示执法证件，核实被询问人 身份，并告知被询问人诚实作证和配合调查的法律义务，隐瞒事实、作伪证的法 律责任以及申请承办人员回避的权利。 （2）案件相关事实包括时间、地点、原貌与现状、地类、面积、权属、 矿种、采出量、违法所得、实施主体、实施目的、实施过程、后果、相关手续办 理情况、其他单位或者部门处理情况、相关资料保存情况以及其他需要询问的内 容。 询问结束，应当将询问笔录交被询问人核对。被询问人阅读有困难的， 应当向其宣读。笔录如有差错、遗漏，应当允许被询问人更正或者补充，涂改部 分应当由被询问人按手印。经核对无误后，由被询问人在询问笔录上逐页签 名、按手印，在尾页空白处写明“以上笔录经本人核对无异议”等被询问人认可性 语言，签署姓名和时间，并按手印。询问笔录应当注明总页数和页码。 被询问人拒绝签名的，承办人员应当在询问笔录中注明。有其他见证人 在场的，可以由见证人签名。 询问时，在文字记录的同时，根据需要可以在告知被询问人后录音、录像。 - 15 - 3.2.4.6 现场勘验笔录 现场勘验应当告知当事人参加。当事人拒绝参加的，不影响现场勘验进行， 但可以邀请案件发生地村（居）委会等基层组织相关人员作为见证人参加。必要 时，可以采取拍照、录像等方式记录现场勘验情况。 现场勘验应当制作现场勘验笔录。现场勘验笔录应当记载当事人、 案由、勘验内容、勘验时间、勘验地点、勘验人、勘验情况等内容，并附勘测图。 现场勘验笔录应当由勘验人员、承办人员、当事人或者见证人签名。当事人 拒绝签名或者不能签名的，应当注明原因。 委托有关机构进行鉴定的，被委托的鉴定机构不得单独进行现场勘验。 3.2.4.7 认定意见、鉴定意见 涉及耕地破坏程度认定或者鉴定的，由市（地）级或省级自然资源主管部门 组织实施，根据实际情况出具认定意见；也可委托具有法定资质的机构出具鉴定 意见； 没有具有法定资质的机构的， 可以委托其他具备条件的机构出具鉴定意见。 涉及违法开采的矿产品价值认定的，根据销赃数额认定；无销赃数额，销赃 数额难以查证或者根据销赃数额认定明显不合理的，根据矿产品价格和数量认 定。 矿产品价格和数量难以确定的，依据价格认证机构和省级以上自然资源主管 部门出具的报告，并结合其他证据作出认定意见。 涉及测绘地理信息违法行为认定的，由市（地）级以上自然资源主管部门组 织实施，根据需要出具认定意见，也可以委托有关机构出具鉴定意见。 3.2.5 证据先行登记保存 调查中发现证据可能灭失或者以后难以取得的情况下， 经自然资源主管部门 负责人批准，可以先行登记保存。证据先行登记保存期间，任何人不得销毁或者 转移证据。 证据先行登记保存，应当制作证据先行登记保存通知书，附具证据保 - 16 - 存清单，向当事人下达。制作证据保存清单，应当有当事人在场，当事人 不在场可以邀请其他见证人参加， 并由当事人或者见证人核对， 确定无误后签字。 先行登记保存的证据，可以交由当事人自己保存，也可以由自然资源主管部 门或者其指定单位保存。证据在原地保存可能妨害公共秩序、公共安全或者对证 据保存不利的，也可以异地保存。 自然资源主管部门应当自发出证据先行登记保存通知书之日起七个工作 日内，根据情况分别作出如下处理决定，向当事人下达先行登记保存证据处理 通知书 （1）采取记录、复制、复印、拍照、录像等方式收集证据； （2）送交具有资质的专门机构进行鉴定、认定等； （3）违法事实不成立的，解除证据先行登记保存； （4）其他应当作出的决定。 3.3 行政强制措施 经自然资源主管部门负责人批准，自然资源主管部门可以依法查封、扣押与 涉嫌违法测绘行为直接相关的设备、工具、原材料、测绘成果资料等；可以依法 查封、 扣押涉嫌违法的地图、附着地图图形的产品以及用于实施地图违法行为的 设备、工具、原材料等。 3.3.1 一般规定 查封、扣押等直接涉及重大财产权益的行政强制措施应当全程音像记录。 承办人员应当主动出示执法证件，通知当事人到场，当场告知当事人采取行 政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，听取当事人的 陈述和申辩，制作现场笔录，并由当事人和承办人员签名或者盖章，当事人拒绝 的，在笔录中予以注明。当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和承办人 - 17 - 员在现场笔录上签名或者盖章。 情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，承办人员应当在 24 小时内向自 然资源主管部门负责人报告，并补办批准手续。自然资源主管部门负责人认为不 应当采取行政强制措施的，应当立即解除。 3.3.2 审查决定 实施查封、扣押，应当填写行政强制措施事项审批表，经自然资源主管 部门负责人批准，制作行政强制措施决定书，附具物品清单，向当事人 下达。制作物品清单应当有当事人在场，当事人不在场可以邀请其他见证人 参加，并由当事人或者见证人核对，确定无误后签字。对查封的设施或者财物， 可以委托第三人保管，第三人不得损毁或者擅自转移、处置。 3.3.3 强制措施处理 采取查封、 扣押措施后， 应当及时查清事实， 自发出 行政强制措施决定书 之日起三十日内作出处理决定，情况复杂的，经自然资源主管部门负责人批准， 可以延长，但是延长期限不得超过三十日。对违法事实清楚，依法应当没收的非 法财物予以没收；应当解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的决定。 对物品需要进行检测、检验、检疫或者技术鉴定的，查封、扣押期限不包括 检测、检验、检疫或者技术鉴定期限。 3.4 调查中止 因不可抗力、意外事件或者其他情形，致使案件暂时无法调查的，承办人员 应当填写中止调查决定呈批表，报自然资源主管部门负责人批准后，中止调 查。案件中止调查的情形消除后，应当及时恢复调查。 3.5 调查终止 - 18 - 有下列情形之一的，承办人员应当填写终止调查决定呈批表并提出处理 建议，报自然资源主管部门负责人批准后，终止调查。 （1）调查过程中，发现违法事实不成立的； （2）违法行为已过行政处罚追诉时效的； （3）不属本部门管辖，需要向其他部门移送的； （4）因不可抗力致使案件无法调查处理的； （5）需要终止调查的其他情形。 4 案情分析与调查报告起草 在调查取证的基础上，承办人员应当对收集的证据、案件事实进行认定，确 定违法的性质和法律适用，研究提出处理建议，并起草调查报告。 4.1 证据认定 4.1.1 证据审查 承办人员应当对证据的真实性、关联性和合法性进行审查。 （1）真实性审查主要审查证据是否为原件、原物，复制件、复制品是否符 合要求等； （2） 关联性审查主要审查证据与案件的待证事实之间是否具有内在的联系， 证据之间能否互相支撑形成证据链等； （3）合法性审查主要审查证据取得程序及相关手续是否合法等。 4.1.2 证据的证明效力认定 认定各类证据的证明效力应当遵循以下原则 （1）国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证； （2）认定意见、鉴定意见、现场勘验笔录、档案材料以及经过公证或者登 - 19 - 记的书证优于其他书证、视听资料和证人证言； （3）原件、原物优于复制件、复制品； （4）法定鉴定部门的鉴定意见优于其他鉴定部门的鉴定意见； （5）原始证据优于传来证据； （6）其他证人证言优于与当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人提供 的对该当事人有利的证言； （7）数个种类不同、内容一致的证据优于一个孤立的证据。 4.1.3 辅助证据 下列证据不能单独作为认定案件事实的依据，但可以作为辅助证据。 （1）未成年人的证言； （2）与当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人所作的对该当事人有利 的证言，或者与当事人有不利关系的证人所作的对该当事人不利的证言； （3）难以识别是否经过修改的视听资料； （4）无法与原件、原物核对的复制件或者复制品； （5）其他不能单独作为定案依据的证据材料。 4.2 事实认定 4.2.1 违法责任主体认定 违法责任主体应当是实施违法行为并且能够独立承担法律责任的自然人、 法 人或者其他组织。 （1）当事人是自然人的，该自然人为违法责任主体。 （2）当事人是法人的（企业法人、机关法人、事业单位法人、社会团体法 人、农村经济组织法人、合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人等），该 法人为违法责任主体；不具有独立法人资格的分公司、内设机构、派出机构、临 - 20 - 时机构等实施违法行为的，设立该分公司、内设机构、派出机构、临时机构的法 人为违法责任主体。 （3）当事人是其他组织的，能够独立承担法律责任的，该组织为违法责任 主体；不能独立承担法律责任的，创办该组织的单位或者个人为违法责任主体。 （4）受委托或者雇佣的自然人、法人或者其他组织在受委托或者雇佣的工 作范围内，实施自然资源违法行为，并且能够证明委托或者雇佣关系及委托或者 雇佣工作范围的，应当认定委托人或者雇佣人为违法责任主体。 （5）同一违法行为有两个以上当事人的，应当认定为共同违法责任主体。 4.2.2 违法用地占用地类认定 判定违法用地占用地类， 应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据 套合到违法用地行为发生时最新或者上一年度土地利用现状图或者土地利用现 状数据库及国家永久基本农田数据库上，对照标示的现状地类进行判定。违法用 地发生时，该用地已经批准转为建设用地的，应当按照建设用地判定。 承办机构可以提请自然资源调查监测管理工作机构进行认定。 4.2.3 是否符合土地利用总体规划的认定 判定违法用地是否符合土地利用总体规划，应当将违法用地的界址范围（或 者界址坐标）与违法用地行为发生时乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者 数据库矢量图件）套合比对、对照，将项目名称与土地利用总体规划文本对照。 与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行套合比 对， 违法用地位于规划城乡建设允许建设区或属于规划建设用地地类的，应当判 定为符合土地利用总体规划；与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据 库矢量图件）进行对照，违法用地位于土地利用总体规划确定的交通廊道内、独 立工矿用地区域的，应当判定为符合土地利用总体规划；与土地利用总体规划文 - 21 - 本进行对照，用地项目已列入土地利用总体规划重点建设项目清单的，应当判定 为符合土地利用总体规划。 在作出处罚决定前，土地利用总体规划依法作出了重大调整，违法用地的规 划土地用途发生重大变更的，可以按照从轻原则判定是否符合土地利用总体规 划。 承办机构可以提请自然资源规划管理工作机构进行认定。 4.2.4 占用永久基本农田的认定 判定违法用地是否占用永久基本农田或者原基本农田， 应当根据违法行为发 生的时间，将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与国家永久基本农田数据库 或者乡 （镇） 土地利用总体规划纸质图件 （或者数据库矢量图件） 进行套合比对， 对照所标示的永久基本农田保护地块范围进行判定。 违法行为发生在永久基本农田划定（2017 年 6 月）之前的，违法用地位于 土地利用总体规划图上标示的原基本农田保护地块范围的， 应当判定为占用原基 本农田。 但已列入土地利用总体规划确定的交通廊道或者已列入土地利用总体规 划重点建设项目清单的民生、环保等特殊项目，在未超出规划多划原基本农田面 积额度的前提下，占用规划多划的原基本农田时，按照占用一般耕地进行判定， 不视为占用原基本农田。 违法行为发生在永久基本农田划定（2017 年 6 月）之后的，应将违法用地 界址范围（或者界址坐标）与国家永久基本农田数据库进行套合比对，经套合显 示所涉地块为永久基本农田的，应当认定为占用永久基本农田。 承办机构可以提请自然资源规划管理和耕地保护工作机构进行认定。 4.2.5 违法开采矿产品价值认定 违法开采矿产品的价值认定，根据违法所得（销赃数额）直接确定。无违法 - 22 - 所得、 违法所得难以查证或者违法所得认定明显不合理的，可以根据矿产品数量 和价格确定。 违法开采矿产品的数量认定，可以采取计重或者测算体积等方式得出。对于 找不到现场堆放的矿产品的， 可以通过测量采空区计算或者通过查阅违法当事人 销售矿产品的相关台账计算。案情复杂，难以认定的，可以依照省级以上自然资 源主管部门出具的违法采出矿产品数量的认定报告确定。 违法开采矿产品的价格认定， 按照价格认证机构出具的关于违法采出的矿产 品价格的认定报告确定， 也可以参照违法行为发生时当地合法矿山企业同类矿产 品的销售价格予以认定。 4.2.6 城乡规划违法建设中尚可采取改正措施情形的认定 中华人民共和国城乡规划法规定的违法建设，下列情形构成尚可采取改 正措施 （1）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建 设， 在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可 证要求的； （2）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门 的建设工程设计方案审核决定， 且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能 够符合审核决定要求的； （3）其他可以采取改正措施的情形。 4.2.7 城乡规划违法建设中涉及工程造价罚款基数的认定 对中华人民共和国城乡规划法规定的违法建设行为处以罚款，应当以新 建、扩建、改建的存在违反城乡规划事实的建筑物、构筑物违法部分造价作为罚 款基数。 - 23 - 已经完成竣工结算的违法建设，应当以竣工结算价作为罚款基数；尚未完成 竣工结算的违法建设，可以根据工程已完工部分的施工合同价确定罚款基数；未 依法签订施工合同或者当事人提供的施工合同价明显低于市场价格的， 应当委托 有资质的造价咨询机构评估确定。 4.2.8 违法所得、违法收入的认定 4.2.8.1 违法转让土地使用权的违法所得的认定 依法取得的土地使用权违法转让的， 当事人依法取得土地使用权的成本和对 土地的合法投入，不作为违法所得认定；违法取得的土地使用权违法转让的，违 法所得为当事人转让全部所得。 转让全部所得数额按照转让合同及交易凭据所列价款确定。 没有转让合同及 交易凭据、 当事人拒不提供或者提供的转让合同及交易凭据所列价款明显不符合 实际的，可以按照评估价认定。 对土地的合法投入包括土地开发、新建建筑物和构筑物的建设投入等，但是 违法新建建筑物和构筑物的建设投入除外。 4.2.8.2 矿产违法所得的认定 无证开采和越界开采的，违法所得数额应当按照销售凭据确定；没有销售凭 据的，价值按照已经销售或者已经利用的违法采出矿产品的数量和价格认定。 买卖、出租或者以其他方式转让矿产资源的，违法所得数额应当为买卖、出 租或者以其他方式转让的全部所得。 违法转让矿业权的，违法所得为转让矿业权全部所得。 4.2.8.3 测绘地理信息违法所得的认定 违法从事测绘地理信息活动、生产、销售商品或者提供服务的，其合法成本 与投入不作为违法所得认定。 4.2.8.4 城乡规划违法收入的认定 - 24 - 按照新建、扩建、改建的存在违反城乡规划事实的建筑物、构筑物违法部分 出售所得价款计算；未出售或者出售所得价款明显低于同类房地产市场价格的， 应当委托有资质的房地产评估机构评估确定。 4.3 法律适用和处理建议 承办人员应当依据调查掌握的证据和认定的违法事实， 确定违法的性质和适 用的法律法规，对照行政处罚裁量基准，研究提出处理建议。 自然资源违法行为主要类型、法律依据与法律责任见附录 A、附录 B、附录 C、附录 D。 4.3.1 不予处罚 违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法 且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。 当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另 有规定的，从其规定。 对当事人的违法行为依法不予行政处罚的， 自然资源主管部门应当对当事人 进行教育。 4.3.2 从轻或者减轻处罚 有下列情形之一的，应当从轻或者减轻处罚 （1）行政处罚决定下达前，主动消除或者减轻违法行为危害后果的； （2）受他人胁迫或者诱骗实施违法行为的； （3）主动供述自然资源主管部门尚未掌握的违法行为的； （4）配合自然资源主管部门查处违法行为有立功表现的； （5）法律、法规、规章规定其他应当从轻或者减轻的情形。 - 25 - 4.3.3 提出处理建议 承办人员应当在证据认定和事实认定的基础上，严格依照法律法规的规定， 综合考虑历史遗留建筑物处置等有关文件要求，提出处理建议 （1）事实清楚、证据确凿、属于本级本部门管辖的，应当提出明确的处理 建议。其中，对于依法应当给予行政处罚的，根据情节轻重及具体情况，按照本 地区行政处罚裁量基准， 提出给予行政处罚的建议， 并明确行政处罚的具体内容； 对依法可以不予行政处罚的，提出不予行政处罚的建议，并明确不予行政处罚的 理由；对于单位、个人违法批准征收、使用土地或者违法批准勘查、开采矿产资 源等行为，应当提出确认相关批准文件、协议、纪要、批示等无效及撤销批准文 件、废止违法内容、依法收回土地等建议；