对矿产资源流失与浪费的综合诊治.pdf

第 1 5卷第 9 期 2 0 0 6年 9月 中 国 矿 业 CHI NA M I NI NG M AGAZI NE Vo 1 ． 1 5。No ． 9 S e p t e mb e r 2 0 0 6 对矿产资源流失与浪费的综合诊治 康纪田 湖 南娄底行政学院 娄底 4 1 7 0 0 0 摘要采矿权设立和行使中，矿产资源补偿费的固定性、行政性、象征性价格过份低于其价值， 而且是在开采 出矿产 品销售后的收入 中，按税 收的方法和环节进行强 制性征收 。这种计划 经济 的产权理 论和法律制 度 ，是 矿产资源资产流失 和大量浪 费的综合性原则 ，必须整体性 治理 。 关键词 矿产资源流失 与浪 费综合诊治采 矿权 中图分 类号 T D 9 ／ F 4 0 7 ． 1 文献标识码 A 文章 编号 1 0 0 4 4 0 5 1 2 0 0 6 0 9 0 0 1 5 0 4 THE M I NERAL COM PENS ATI ON COLLECTS I NS TI TUTI oNAL I RREGULARI TY AND I TS RE ATI ONS Ka n g j i t i a n Hu n a n Lo u d i a d mi n i s t r a t i o n c o l l e g eLo u d i 4 1 7 0 0 0 Ab s t r a c t Th e a d mi n i s t r a t i o n o f t h e mi n e r a l c o mp e n s a t i o n c o l l e c t s t h e ma n a g e me n t s y s t e m ， i mp o s s i b l e ma i n t e n a n c e n a t i o n t o t h e p r o p e r t y r i g h t s o f t h e mi n e r a l r e s o u r c e s ； Pr o p e r t y r i g h t s t h a t s u p p o r t t h e mi n e r a l r e s o u r c e s ， s h o u l d d e p e n d o n t h e f o un d a t i o n o f t h e ma r k e t i n s t a l l t h e f u n c t i o n； Th e r e f o r me d d i r e c t i o n r e c r u i t ， c l a p s wi t h t h e c a s h t h e c o n t r a c t s y s t e m r e p l a c e s t h e a d mi n i s t r a t i o n c o l l e c t s t h e s y s t e m， b u t c a n c e l t h e c i v i c r i g h t s i n s t a l l t h e o p e n c a s t p o we r ， a n d mi n e f o r mi n e r a l s t h e p o we r e s t a b l i s h wi t h mi n e r a l mo u n t a i n b u s i n e s s e n t e r p r i s e t o s e p a r a t e ． Ke y wo r d s M i n e r a l Co l l e c t t h e s y s t e m Re c r u i t t o c l a p t h e c o n t r a c t s y s t e m Re f o r m 采矿权的设立和设立后的开采，总是伴随国有 矿产资源资产大量流失 和大量浪费。这不是由于在 市场配置中技术上非排他性使用造成 ，而主要是采 矿权设立和行使的各环节 中，关于矿产资源权利安 排的理论认识和法律规定在多方面的失误所致 。为 保障矿产资源 国家所有 的应有收益和资源节约，必 须对流失和浪费 的症状予 以综合诊断和治理。 1 囿于劳动价值理论而 回避 了矿产 资源的固有 价 值 传统 的观念认为 自然资源没有价值 。 “ 中国 学者对 自然资源 的理解并 不包 括 自然 资源 的价值 性 。显然，自然资源的性质在中国尚需进入深入研 讨” 。 囿于劳动价值理论 的 “ 资 源无价 论” ，在 矿 产资源的价值方面更是认识的死角。矿产资源的无 价论 ，是国有矿产资源流失和浪费的认识前提 。 矿产资源原本是有价值的。首先 ，矿产资源原 有价值是矿产 品价值的主要部分 。通过开采与土地 收稿 日期 2 0 0 6 0 3 2 9 作者简介 ；康纪 田 1 9 5 7 一 男湖南新化人教师主研矿产 资源法 。 分离后的矿产品的价值组成 包括矿产勘查时和矿 产开采时的社会必要劳动所创造的价值 ，两者的活 劳动和物化劳动构成各 自的投资和成本 ，剩余劳动 构成各 自的利 润。除此之外 ，还有 更高 的超额 利 润 。超额利润所 表现 的价格 是矿产 资源 的原 有价 值 。其次 ，矿产资源 国家所有权是矿产资源 的价值 表现。所有权设立其上的物必定具有价值 ，价值构 成是所有权存在 的基础。最后 ，稀缺性是矿产资源 价值存在的必然性。价值起源于稀缺，并决定于稀 缺程度 。只有异常丰富的物 ，任何人可以随意获取 才不具有价值。随着经济的发展 ，矿产资源 的紧缺 是世界性的制约瓶颈，其价值越来越大 。 但是 ，法律并没有认可矿产资源 的原有 价值 。 矿产资源法 及相应 的配套 法律中，对矿产资源 投入劳动进行勘探了的才称探矿权价款 ，在矿产开 采销售后才认可矿产资源补偿 费。资源补偿费的固 定性、行政性、象征性价格 ，并不体现矿产资源的 价值 。法律规定缘于学者片面理解马克思劳动价值 论 。马克思 资本论 中指 出经过抽象的劳动产 品具有价值 ，土地的使用 者支付给所有者的价格是 维普资讯 中 国 矿业 第l 5 卷 地租。并在论述地租时对矿山也作 了论述 “ 真正 的矿山地 租 的决定 方 法 和农业 地 租 是完 全 一 样 的。 ” 。 矿产资源补偿费来 自于马克思 的矿租论 述。 学者的理论观点是 “ 在社会主义社会矿产资源归 代表全民的国家所有 ，为了取 得矿产资源 的使 用 权 ，而付给国家的价格相当土地所有权 的地租 ，特 称之为矿山地租 ，或简称矿租 。 ” ∞ 这种局限于劳动 价值理论而在矿产资源补偿方面套用矿租的思维定 势 ，是因为偷换了概念 。马克思认为矿山地租与农 业地租完全一样的前提 ，是西方国家当时的矿产资 源属土地 的一部分而随着土地私有。土地私有制的 土地使用者，租地种庄稼与租地开采矿产的性质完 全一样 ，都是通过对土地劳动 投入获得利润 和租 金 。在社会主义国家，土地与矿产资源分别有，已 不是合二为一 的私有了。在这个前提下 ，开采矿产 已不是对土地 的利用而获得利益 ，应该是单纯地通 过开采使矿产转化为矿产 品。单纯地开采矿产后 ， 与使用土地获得收益完全不同。因为使用土地可完 整地返还被租用的原物 ，土地所有者获得租金的同 时，仍然具有对土地的完整所有权 。单纯地开采矿 产后 ，国家在获得矿租的同时，则失去了对所开采 矿产的全部所有权 。矿产开采 的可耗竭性区别于土 地使用的特性 。 矿租性质 的矿产资源被偿费和使用费 ，不能体 现矿产开采的耗竭性，这就需要全 面理解马克思 的 地租理论 ，充分认识矿产资源的固有价值 ，以合理 的价格表现其价值 。 2 以用益物价格取代所有权价值而丢失了矿产资 源的 固有价值 初始采矿权的设立 ，是国有 “ 矿产资源实行资 产化管理 ，把块段资源作为国家特定资产 ，以一定 程序和形式通过评估价值出让给业主，而置换出国 家所有权 的身份 。 ” 采矿权如此设立有其明显的特 征 首先 ，采矿权客体 的独立性 。矿产资源资产化 以后特定 的矿产 ，与国有矿产资源有着界限明确的 分割，由采矿权人 占有 的矿 产能实现 排他性 的支 配 。其次，矿产所有权 的特定性 。采矿权设立 ，是 国有公共资源 向私人物 品转化的完成 ，是矿产资源 国家所有权的分解 。通过分解国家失去了对特定矿 产的控制权 。最后，矿产资源的耗竭性。特定 出来 的矿产由确定 的采矿权人支配 ，采矿权的行使是逐 步从地壳中开采出矿产品。该产品系采矿权行使的 结果 ，归采矿权人享有。采矿权人直接取得该矿产 品的所有权 。矿产资源特定为矿产 ，矿产开采为矿 产品 ，是采矿权设立和采矿权行使的过程 ，也是矿 产资源向私人所有 的矿产 品转化过程 。如此 以往 ， 理论上会使矿产资源耗竭贻尽。 采矿权 的特征可以折射出传统的采矿权物权属 性 的局 限性 。传统理论将采矿权定位在他物权 ，认 为矿山企业 的开采是对 国有矿产资源的开发利用 ， 矿产资源是 国家所有权和矿山开采权 的共 同客体 。 “ 既然如此 ，我们不妨照此思路 ，在矿产资源上设 置新型用益物权 。 ” 人民大学为主拟制的 物权法 草案建议稿 ，将采矿权定位于第三章 “ 用益物权” 之下。也有少数学者将采矿权定位为准物权 ，归于 他物权之列 。根据物权理论 ，用益物权的客体与所 有权客体是 同一 的，用益物权 的客体在经过一定期 的使用后 ，要向所有权人返还用益物 的本体。而采 矿行使 的排他性无能为力配是开采权利人 自己的矿 产 ，不是开采他人所有的矿产资源 ，而且 ，矿产一 经开采就转化成矿产品，开采后的耗竭性 ，无法承 担返还本体 的义务 。因此，根据采矿权的特征 ，应 “ 大胆地承认采矿权属 自物权 而不是用益物权 ，还 原本来属性 。 ” 因为采矿权的行使 ， “ 正是在不断 消耗矿产资源的过程中来处分矿产资源的，从而使 它 旨在用益而不是消耗和处分财产的他物权有 了本 质 的区别 ” 。 [ 7 忽视矿产资源权利行使后客体可耗竭性和独立 性特点 ，以用益物权安排采矿权权利属性 ，其结果 与 “ 资源无价论”殊途同归 。商品交换是商业权利 的交换 ，价格也就是商品上权利 的价值。价格能否 反映商品的真实价值 ，在于对商品权利界定是否清 晰和准确 。“ 支配交易的真正基础的物 品或资源所 有者对它所拥有的权利 ，价格只是对附着于这一物 品上权利的衡量。它只有在能向交易当事人表达正 确的激励信息时 ，才能有效地引导资源的配置。 ” 用益物权的用益价格远远低于所有权的交换价值 ， 那么 ，在 国有矿产 出让时 ，以矿产使用价格出让了 矿产所有权的价值 。矿主们利用两种权利中价格与 价值差额暴富，国家则在出让时基本上损失 了矿产 的原有价值。 3权 力在市 场外 配 置 采 矿 权 则 不可 能反 映矿 产 资 源 的原 有价值 “ 十一五”规划特别强调 ，市场配置资源 的基 础性作用和政府职能的转变。采矿权的设立也应基 本上由市场完成 ，政府 只是在市场失灵时进行干预 和管制 ，施行一定 的调控和再配置 。事实上，恰好 相反，我国采矿权 的设立根本不在市场上完成 ，而 是 由法律制度规定政府在市场外配置 。 首先 ，理论界定 了政府 配置 的必要性 。参加 维普资讯 第 9期 康纪田对矿产资源流失与浪费的综合诊治 行政许可法起草 的专家认为 “ 在有 限资源领 域 ，完全靠市场 自发调节来配置资源 ，不仅会导致 资源配置的严重不公 ，而且还会导致资源配置 的低 效率。因此 ，由政府通过许可 的方式配置有限资源 ⋯⋯ ，特许是指行政机关代表 国家依法 向相对人转 让某种特定权利 的行为。特许 的主要功能是分配稀 缺资源。 ” 。 这种理论的失误 ，在于以资源 “ 有限” 、 “ 稀缺”作为强制性的公共权 力配置 的依据 ，否定 了市场经济的作用。因为经济学的基本假设是 资 源总 是稀 缺 的。 其次 ，在法律上认可了行政配置的强制性。一 是规定单 向的行政许可取代市场配置 。 行政许 可 法第 5 3条规定 “ 行政机关按照招标 、拍卖程序 确定中标人、买受人后 ，应 当作出准予行政许可的 决定 。 ”这一规定在采矿权设立时 的具体落实是国 务院 矿产资源开采登记管理办法第 1 3 条 “ 采 矿权可以通过招标投标的方式有偿取得 ，⋯⋯中标 人办理登记手续领 取采矿许 可证成为 采矿权人 。 ” 二是用行政手段征收矿产资源补偿费。国务院颁布 的 矿产资源补偿费征收规定中，明确了对民事 财产的交易施行强制性征收，而不是民事支付。三 是对违反 民事财产交易规则者 ，按税收征收办法实 施强制性的行政处罚 。 矿产资源补偿费征收规定 第 1 4条 “ 采矿权人在规定期限内未足额缴纳矿产 资源补偿费的，由征收机关处以应 当缴纳矿产资源 补偿费 3倍以下的罚款 ；情节严重的，由采矿许可 证颁发机关吊销其采矿许可证。 ” 最后 ，实施中是公共管理机关与私权所有者同 一 。经过行政许可的采矿许可证 ，是采矿权设立和 登记的产权证 ，行政许可的国土资源部 门，是市场 的 “ 裁判员”和 “ 运动员” 。 公共权力配置不是在市场上而是在市场外的配 置 。虽然也以民事 的拍卖为形式 ，但举槌和决定成 交的主体是公权力者 ，不是市场 主体。稀缺 的矿产 资源 由政府直接配置 ，由于政府信息不完全 ，手段 单一的行政定价 ，既不反映投入 的消耗 ，也不反映 产品的价值 ，更不能反映矿产资源的稀缺程度及其 流向，失去了价格导向的核心作用 。因而 ，强制征 收的矿产资源补偿费 ，无法反映稀缺的矿产资源 的 价值 。 4 严格限制采矿权流转导致矿产 资源大量浪费 我国 民法通则 第 8 1 条 规定 国家所有的 矿藏 “ 不得买卖、出租 、抵押或 以其他形式非法转 让。 ”1 9 9 6年修改 的 矿产资源法仍然是严格限 制流转。该法第 6 条规定 “ 禁止将探矿权 、采矿 权倒卖牟利” ，第 4 2条 规定 “ 买卖 、出租或者以 其它形式转让矿产资源 的，没收违法所得 ，处以罚 款。 ”以禁止性法律规定和强制性行 政处罚限制采 矿权流转 ，是矿产资源法律制度改革 的死角 ，是计 划经济体制最顽固的堡垒 。 确立矿产归属的静态采矿权是普通的民事财产 权 ，应 当是可以依法 自由流转 的。民事财产权也只 有在市场流转 中才能发挥其更大效用 ，通过流转后 配置到最需要并最能利用 的企业或个人所支配。美 国的经济学家也这样认为 “ 为了促进资源从最小 价值用途向较大价值用途转移 ，财产权在原则上应 当是可 以自由转让的。效率也要求财产权是可以 自 由转让 的。 但是 ，政府把采矿权 的交易严 格限 制在初始采矿的设立 ，明令禁止牟利性的交易和严 格限制初始采矿权设立后 的二级转让市场 ，人为地 割裂了采矿权转让的利益驱动 ，造成严重的浪费和 其它后果 首先 ，价值用途的最大浪费 。社会强势 集团凭借其强大 的社会能力 ，大量地从政府那里获 取采矿权 ，非竞争条件下而圈占国有矿产成立的采 矿权 ，采矿权人不能认识 到矿产资源的价值程度和 不具备开采矿产 的技术经营能力等，但 由于严格限 制转让而阻止 “ 由较小价值用途各较大价值用途的 转移” ，必然是大量浪 费。其次 ，是政府 寻租的来 源 。严格限制流转导致产权残缺，缺少普通财产权 支配的排他性和流转性的特点 ，迫使采矿权人通过 公共权利获取或维持矿产资源的占有和阻止竞争者 进入，官员也巴不得趁此灰色地带获得个人丰厚 的 收入。“ 因此 ，对限制竞争的如下关系是很有道理 的政府限制竞争的意 向会鼓励厂商将钱花费在寻 租活动上 ，而不是花 费在生产 上。 ” n ”最后 ，严格 限制下 的地下转让造成另一种浪费。严格限制条件 下 ，由于采矿权 的本质要求以及支配采矿权的动机 和 目的，诱使采矿权人以地下转让的方式来规避法 律 。诸如以承包 、股权转让 、矿 山财产转让 、扩大 投资等形式的地下转让 ，不是在市场内以价格度量 矿产的稀缺 ，同样造成矿产资源浪费和采矿权市场 混 乱 。 严格限制采矿权流转造成巨大浪费 ，但在现有 法律框架内又不能放开 ，理 由是在理论和法律上将 矿产归属的静态采矿权与矿 山企业的动态开采权混 为一体 。 矿产资源法实施细则第 6条规定“ 采 矿权 ，是指依法取得采矿许可证规定范围内，开采 矿产资源和获得所开采 的矿产品 的权利” 。该规定 的关键是将矿山企业开采 的矿产品作为静态采矿权 的产出品 ，两者 的同一 ，没有像土地使用权的取得 维普资讯 中 国 矿 业 第1 5 卷 和房地产开发一样分开。“ 在西方国家 ，核准矿业 公司登记注册和授予指定矿区采矿权 ，理所当然地 是两个程序 ；在中国 ，核准房地产公司登记注册和 授予指定范围内国有土地使用权 ，人们也并没有混 为谈” 。 在我 国则是采矿权与开采权 同一 ，当 自 由转让采矿权时 ，则将经严格审查开采资质的行政 特许权搭车转让了。开采 的市场准人权力被 自由转 让 ，其结果是矿难 、环境破坏等无法遏制。因此， 应 当取消采矿权转让的严格限制 ，但放开的前提必 须将矿产归属的采矿权从理论和制度上独立于严格 审查批准的开采企业。 5 矿产资源补偿在开采后征收是浪费的重要根源 采矿权的设立是国有矿产资源中特定出来的某 一 矿产所有权 的让渡 ，其设立的基本要求 一是采 矿权设立的同时 ，要用矿产的价格体现价值 ；二是 矿产权利发生转移 ，让采矿权人明确是在支配 自己 的矿产；三是私人矿产与国有矿产资源有界限明确 的分割。这些基本要求是为了 “ 体现矿产资源实现 是要花钱买的，损失浪费受损 ，多回收受益。这将 有利于促使矿业权人珍惜和尽可能回收利用矿产资 源；又可保证 国有资产不会流失 ，增加国家财政收 入。 许多国家 的采矿权设 立是本着这些要求完 成的。 波兰地质 与采矿法 第 1 O条第 1 款规定 “ 采矿使用权的设置通过合 同来进行。按 照合 同， 取得使用权的应进行补偿” 。第 8 3条规定 “ 采矿 使用权补偿费的数量 由第 1 O条第 1款所指定 的合 同来规定” 。合同发生 的交易前 ，通过交易前 的合 同约定，实现采矿权设立的基本要求 ，是必须遵循 的原 则 。 我国矿产资源补偿 费没有在交易前订立合 同， 而是在交易后计量收取 。 矿产资源补偿费征收管 理规定第 3条 “ 矿产资源补偿费按照矿产品销 售收入的一定 比例计征” 。第 4条规定 “ 矿产资源 补偿费由采矿权人缴纳” 。这些规定系援引强制性 的税收征管环节和方式收缴矿产资源补偿费 ，在开 采者将开采 出来 的矿产品售出以后从价计征 。计征 的方式和环节完全脱离 了采矿权 设立时 的基本 要 求 ，昭示着开采者不是在支付价款以后开采 自己的 矿产 ，而是不需要顾虑矿产的任何成本时，开采他 人 的矿产资源 ，就像在他人 土地里 收割他 人 的庄 稼 。本来就存在着矿产资源国家所有权的主体虚拟 化，很难真正直接行使权利 ，还要由法律规定采矿 权人白白地开采。这种公共 资源免费开采 的结果 ， 就是经济学家反复 引用 的 “ 公 地悲剧” 。浪 费的是 他人的，是 当代人和后代人的，开采出来的是采矿 权人的。用大量成本去收边料和利用伴生矿 ，不如 用成本开辟更多更丰的新资源。于是 ，挑肥丢瘦的 “ 吃菜心”行为就是必然的了。 经济参考报 在 2 0 0 5年 7月 1 0日刊文统计 “ 中国煤矿开采率平 均只有 3 5 ，一些乡镇煤 矿只有 1 5 9 ／ 6 ，有 的低至 1 O 9 ／ 6 ” 。浪费的是采收的 3倍 ，浪费的又不可回采 。 这是机制使之然 ，开采者缺乏合理开采的动力 。 ■_ 参考文献 E l 3 E 7 3 肖国兴 ．自然资源法 E M]．北京 法律出版社 ． 1 9 9 9 ， 1 0 3 2 3 ． E 2 3 马克 思 ．资 本论 第 三卷 E M] ．北 京 人 民 出版 社 ， 1 9 7 2 8 7 3 ． E 3 3 李万 亨 ．矿业 权价值 的构成及其 经济实 现 E J ]．中国地 质 大学学报 ，2 0 0 3 1 ． E 4 3 王有顺 ．实行矿业权流转制度的建议 E N]．中国经济时报 ， 2 0 0 4， 1 1 ， 2 5 ． E 5 3 郭 洁 ．矿 业 权 民事 立法 浅 论[ J ]．贵 州 民族学 院学 报 ， 2 0 0 2 4 ． E 6 3 康纪 田 ．采矿 权属特许 物权 的法理 困境 及其 出路 E J ]．法 治论丛 ，2 0 0 5 4 ． E 7 3 刘守英 ．产权 行 为 与经济 绩效E J ]．经 济社会 体 制 比较 ， 1 9 9 4 5 ． [ 8 ] 汪永 清 ．行政许可法教程 E M]．北京 法 律出版社 ． 2 0 0 3 ， 7 9 ． E 9 3 美 A 波 斯纳 ．法律的经 济分析E M]．北 京 中国大 百科 全书出版社．1 9 9 7 9 2 ． [ 1 0 3 美 斯 蒂格利 茨．经 济学E M] ．北京 人 民大学 出版 社 ． 1 9 9 73 8 6 ． [ 1 1 ] 张文驹．矿权性质及其 市场制度 [ J ] ． 中国地质矿产经济 ， 2 0 0 3 1 O ． E 1 2 3 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