煤矿矿难治理的对策与建议(9).doc

煤矿矿难治理的对策与建议 一、引言 长期以来，我国的煤炭生产安全形势一直较为严峻。从1992年到2001年的10年间，我国每百万吨煤死亡率为4.99，同一指标，美国为0.04，印度为0.5。国家安全生产监管总局的统计资料显示，2004年我国煤矿事故死亡6027人，当年我国煤炭产量占世界总产量的35，而矿难死亡人数却占世界死亡人数的80。同时，百万吨死亡率为3.07，是世界平均水平的100倍。为了防止矿难频频发生，国家先后采取了一系列措施来加强对煤矿的监管，如在2005年将原属于各省的煤炭管理局升格为部级单位，由国务院实行垂直管理；同时，国家和各产煤省份还分别制定出台了多项整顿煤矿的措施、条例等。然而，从当前重大恶性矿难仍频频发生的现实来看，收效并不大。 客观地看，采煤是高危行业，稍微麻痹或松懈就可能导致安全事故的发生，任何国家都无法绝对避免矿难的发生。在我国，矿难的发生原因更是复杂多样，既有机械化程度低、安全技术与装备水平不高、从业人员安全素质低、地质环境恶劣等因素，也有违法开采、违章操作、监管不力等问题，但最根本的还是由于当事人疯狂追求利益的结果。一般地，所有的矿难都有三个基本当事人矿主、矿工和监管者。应当承认，在矿难发生之前，矿主和矿工是通过自由契约结合在一起的，而二者形成契约关系的原因在于对各自利益的追求，从这个角度看，必须首先把矿难的当事人看成理性的“经济人”，这就意味着所有的当事人都希望以尽可能少的成本获取尽可能多的收益。因此，本文拟从经济学的角度对矿难问题进行分析并提出相应的对策。 二、矿难是当事人追逐利益和监管失灵的结果 对矿主来说，以最小的成本追逐最大的利益是理性的。矿主的效用函数可以表示为 Maxuu（y，c） 这里的u，y，c分别表示矿主的效用、货币收入和付出的成本。其中，u与y正相关，而与c负相关。对矿主而言，要实现u最大化的目标，就应该以更少的c获得更多的收益。在这种背景下，减少对安全设备的投资、放弃对矿工的技能及安全培训就成为必然，不少矿井的矿工既缺少必要的安全技能知识，又不得不在设备极其简陋的井下作业。另外，近年来煤炭市场供求失衡，使煤炭价格居高不下，利润也不断提高，一个年产30万吨的煤窑，在2004年的纯收入可以达到5000万元，日均十几万元，一个小煤窑一年内就可以造就一个千万富翁。因而，企业超产冲动强烈，煤矿普遍超能力、高负荷生产，特别是群发性非法开采、违法违规生产现象严重，恶化了煤矿的安全环境。从主观上讲，所有的矿主并不希望矿工死亡，甚至很害怕矿工死亡，恶性的矿难意味着他们将蒙受巨大的经济损失甚至要面临法律的制裁。然而，现实的暴利和潜在的风险的对比常常会使矿主铤而走险。 而对矿工来说，以尽可能少的劳动获得尽可能多的报酬是理性的。矿工的效用函数可以表示为 Maxuu（y，e） 这里的u，y，e分别表示矿工的效用、货币收入和为劳动而付出的努力。其中，u与y正相关，而与e负相关。因此，对矿工而言，要实现u最大化的目标，就应该以更少的e获得更多的收益。然而，在计件工资的背景下，工人的偷懒行为被有效地抑制了。由于一方面工人想赚到更多的钱，另一方面矿主为了尽可能在煤炭行情较好时多产一些煤，多赚一些钱，就会逼迫工人下井，因此，在多起矿难事故中，尽管工人已发现一些事故的隐患，但多数还是冒险下井或被逼下井，最终导致灾难的发生。必须指出的是，由于矿工，尤其是其中的农民工，生活一般处于贫困状态，甚至“不下井就饿死”，对于他们来说，只要能获得报酬，他们就下井采煤，因此，他们在高风险下追逐利益的行为，实际是由于生活所迫而做出的无奈的选择，这也显示出我国农民工令人堪忧的生活和工作境况。 在现实世界里，人都是有机会主义倾向的，矿主和矿工也不例外。矿主的机会主义倾向既可以表现在尽量减少成本，比如减少对煤矿的安全投入，也可以表现为在有高度风险的情况下仍逼迫矿工下井采煤；矿工的机会主义倾向既可能表现为偷懒，也可能表现为在高风险时仍然工作。而且不容忽视的是，矿工很难组织起来，作为一个团体与矿主相抗衡，从矿工、矿主双方力量的对比来看，对于矿工，尤其是接近于无限供给的农民工而言，集体行动的逻辑必然导致人多力量小，人人都想“搭便车”，组织难度太大；而且矿主的势力太强，双方根本就没有对话的基础。在此背景下，矿难就易发生，这种状况的存在显然不能为社会所容许，这时，就需要额外的外在机制，即监管者来避免矿难的发生。但必须注意的是，尽管被政府赋予监管的职责，监管者也是理性的“经济人”，他们也以最大化作为行为的准则，在经济学上，这些官员被称为官僚。其效用函数可以表示为 Uα1Yβ1Pγ1 其中，Y为官员由其职位所获得的收入，P为由其职位带来的非货币的额外收入集合，即权利租金。官员也是具有机会主义倾向的理性的“经济人”，他们既要追求职位所获得的收入，也要追求权利租金，尤其是当权力租金非常大时。正因如此，官煤勾结才会出现，从而导致监管无法顺利进行，我国煤炭行业事实上已经出现了监管失灵，目前的监管失灵主要有三个特点 第一，一些地方领导为了地方经济发展或者政绩，而有意放松监管或监管措施不得力。例如，山西省的采煤大户金业煤焦化集团2003、2004两年分别上缴税费1.34亿元和1.81亿元，在山西的民营企业中仅次于钢铁大王海鑫集团。对于这样的企业，地方政府领导常常难以真正有效地实施监管，因为打击这样的企业，也就打击了地方政府的财政收入。在2004年8月7日的广东大兴矿难发生前，大兴煤矿董事长曾云高因对地方经济“贡献突出”，而当选为梅州市和兴宁市的两级人大代表。让财力高度紧张的地方政府对类似的企业实施真正意义上的监管实际是不可能的。 第二，监管者为了私人利益，而不去监管，甚至阻止他人去监管。一些地方政府官员（包括部分监管者）直接或间接参与煤矿经营或者与矿主勾结从中牟利，其形式主要有以个人或他人名义入股办矿或获得“干股”，谋取非法利益；自办煤矿或违法违规支持其亲属办矿，非法牟取暴利；在为煤矿企业办理采矿许可证、生产许可证、安全许可证等各种证照的过程中收受贿赂；在煤矿违法生产经营中充当保护伞，获得私利；在事故调查处理过程中包庇、袒护、瞒报、逃避惩治处理等。如此，由于利益趋导，常常会形成官商勾结，使安全检查、调查、追查等行政手段形同虚设。 第三，一些监管者由于信息不对称或迫于各方面压力，无法正常监管。从当前的情况来看，监管者的级别越高，进行正常监管的意愿越强。但监管者的级别越高，又和基层的距离越远，对基层的信息掌握的就越差，有效监管就难以实施。我们不否认一部分基层监管者出于职业和社会责任，也希望能对违规采煤等实施有效的监管。但是，当上级部门或者其他社会力量出于地方经济发展或者私人利益，对其施压甚至直接阻挠其监管时，监管常常难以正常进行。 三、对策与建议 正是由于矿主对利益的疯狂追逐和监管失灵，才会造成我国矿难的频频发生。究其原因，既不是我们技术不先进，也不是相关制度缺乏，而是矿主、地方政府为了各自的利益而对矿工生命的漠视。矿难发 生后，常常是以“矿主赚钱、矿工受难、政府买单”收场，最终承担损失的是国家和社会。如何扭转这种不利局面这个问题其实加里贝克尔在几十年前研究犯罪问题时就给出我们答案了。他认为，当预期效用超过将时间和资源用于其它活动所带来的效用时，一个人才会去犯罪。一些人成为“罪犯”不在于他们的基本动机与别人有什么不同，而在于他们的利益与成本之间的差异。因此，犯罪行为只是一般选择行为的扩展，用不着诉诸道德的颓废等特殊范畴，而对付犯罪的最有效手段就是罚款，在必要的时候再施之于刑法及其它措施。需要指出的是，贝克尔所说的“犯罪”包括一切违法行为，比法律上的“犯罪”范围要大。贝克尔的理论对于我国的矿难治理无疑具有启发意义。笔者认为，要预防矿难发生，就要采取以下一些措施。 首先，大幅提高对遇难矿工的赔偿金额及对矿主的罚款金额，影响矿主的成本收益比，使其在违规时得不偿失。然而当前我国对遇难矿工的赔偿制度却会助长矿主的机会主义倾向。目前，对遇难矿工的赔偿提高到一般是每人20万元。对于很多煤矿而言，停产一天的损失（可高达100万元）远高于这个数目，对违规矿主的罚款金额也只有数十万元，而且矿难会否发生，发生后能否被发现，被发现了是否被处罚都很难说，再加上煤炭市场行情不断上涨，这些都足以让矿主心存侥幸而冒险。因此，必须建立一套科学严谨、行之有效的矿难处罚机制。20世纪50年代，美国也曾矿难不断。后来，美国采取了一项让煤矿“死不起人”的决定，既要求矿主开矿前先交纳足够的事故处理保证金，同时，每死亡1人要赔付十万甚至上百万美元。从而迫使大小矿主开始“以人为本”，珍惜矿工生命。如今美国的采矿死亡率远远低于世界平均水平。 其次，严惩煤矿事故背后的腐败。矿难频发的原因，表面上看是矿主心太黑，认钱不认人，矿工命太贱，要钱不要命，但从根本上说是腐败助涨的，腐败使一切煤矿安全生产的规定都名存实亡。因此，第一，禁止地方政府或其官员直接或间接地参与煤矿经营活动的规定要法律化、制度化。第二，提高我国政治发展水平，使政府行为受到有力约束，避免政府官员通过“设租”来为自身谋取利益。第三，完善法制体系、严格监管制度，建立一套合理高效的监管体系，并修改现行煤矿法规，使其更具针对性和操作性。 再次，应在煤炭行业实施市场准入制度。在管理上应强制要求煤矿达到一定安全投入、安全标准才能生产，并且事先要交纳高额的事故处理保证金。国家安全生产监督管理总局已规定，从2006年1月1日起，煤矿企业必须以法人名义将一定资金专户存储，根据产能存储60万至600万。事实证明，事前强制能够有效地提高从业风险，从而提高整个煤矿的安全生产水平，维护矿工的合法权益。同时，还应强化开采前“准入门槛”的把关与开采中安全生产的监控。 最后，还应保证新闻媒体的舆论监督权。所有大矿难的背后，几乎无一例外的存在着官员的违法犯罪。因此，对监管官员也进行监督是必要的。但是，内在的监督机制更需要外在的媒体监督的约束。近年来的一系列矿难，以及其它很多恶性事件，都是大众传媒首先揭露出来的。所以，新闻舆论监督对于帮助有关部门发现问题和解决问题，发挥着不可替代的作用。因此，政府和社会应大力支持新闻舆论对权力的监督。