PPP模式的特点、类型、操作流程以及在水务工程中的案例浅析.pdf

第1期（总第183期） 2016 年 2 月 CHINA MUNICIPAL ENGINEERING No.1 Serial No.183 Feb. 2016 42 PPP 模式的特点、类型、操作流程以及在水务工程 中的案例浅析 李 新 兵 （上海公元建材发展有限公司，上海 201319） PPP（Public Private Partnership）政府和社会 资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新。 自 2013 年底开始，PPP 模式的长效发展机制 被大力推进，2015 年 PPP 项目更是呈现“井喷” 态势，各地掀起推广 PPP 的热潮，PPP 已成为各级 政府稳增长、调结构、促改革、惠民生、控风险的 重要抓手。国家发改委继今年 5 月建立首个国家部 委层面的 PPP 项目库，推出总投资约 1.97 万亿元 的 1 043 个项目后，12 月 16 日，又发布第二批推 介项目 1 488 个，总投资达 2.26 万亿元。经过对 第一批 PPP 项目更新，保留继续推介的 PPP 项目 637 个。 至此，发改委的 PPP 项目库总计包含 2 125 个 项目、总投资 3.5 万亿元。据不完全统计，2015 年 各地陆续公布和推介的 PPP 项目超过 4 000 个，总 投资超过 5 万亿元。 在 2015 年 12 月 18 日举行的第十五届中国经 济论坛上，财政部分管政府和社会资本合作（PPP） 工作的副部长史耀斌表示，财政部初步统计，全国 各地公布推荐的 PPP 项目有 6 650 个，计划总投资 额 8.7 万亿元，涵盖道路交通、环境保护、城市公 共事业等多个领域。 收稿日期2015-10-13 作者简介李新兵 1970，男，经济师，硕士研究生，主要 从事市政和建筑给排水管网项目的策划及大客户管理工作。 摘要根据国务院 42 号文对 PPP 模式的最新定义，简介 PPP 模式在地方政府平台公司存量项目和新建项目上分 别采用 PPP 的常见类型和操作流程。详细探讨 PPP 模式在水务项目尤其在污水处理行业进行市场化运作的 4 种主 要模式，即 BOT、BOO、TOT、ROT。结合池州模式的 PPP 污水“厂网一体化”项目进行案例分析。 关键词PPP 模式；常见类型；操作流程；水务工程 中图分类号TU990.05 文献标志码A 文章编号1004-4655（2016）01-0042-04 DOI10.3969/j.issn.1004-4655.2016.01.014 1 国务院 42 号文 2015 年 5 月 22 日，国务院办公厅以国办发 [2015] 42 号文转发了财政部、发展改革委、人民 银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合 作模式的指导意见 （简称 42 号文） ，明确在“能 源、 交通运输、 水利、 环境保护、 农业、 林业、 科技、 保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化 等”公共服务领域，鼓励采用 PPP 模式，吸引社 会资本参与。 其中，在能源、交通运输、水利、环境保护、 市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按基 础设施和公用事业特许经营管理办法执行。 发达国家的成功经验表明，基础设施是最适 合 PPP 的领域， 济邦咨询公司翻译的经典教材公 私合作伙伴关系 基础设施供给和项目融资的全 球革命一书中，将基础设施从经济、社会、硬、 软 4 个方面进一步细分阐述。PPP 适用领域也从最 初主要应用在硬经济基础设施（如高速公路、电 力等） ，逐步向软社会基础设施（如社会保障、社 区服务）等领域延伸 [1-2]。 2 PPP 的常见类型与操作流程 2.1 常见类型 1）按照 PPP 项目运作方式分类 主要包括委 托运营（OM, Operations and Maintenance） 、管理 合同（MC，Management Contract） 、租赁 - 运营 - 43 2016 年第 1 期 李新兵PPP 模式的特点、类型、操作流程以及在水务工程中的案例浅析 移交（LOT, Lease Operate Transfer） 、建设 - 运营 - 移交（BOT, Build Operate Transfer） 、建设 - 拥有 - 运营（BOO, Build Own Operate） 、转让 - 运营 - 移 交（TOT, Transfer Operate Transfer） 、改建 - 运营 - 移交（ROT, Rehabilitate Operate Transfer） ，以及这 些方式的组合等。具体运作方式的选择主要由融资 需求、改扩建需求、收费定价机制、项目投资收益 水平、风险分配基本框架和期满处置等因素决定 , 运作方式的命名以公共资产（或者公共服务）的所 有权 / 适用权的控制状态为基础。 2）按照社会资本、特许经营者和项目公司获 得收入的方式（或按照 3 种付费模式）分类，国家 发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指 导意见 （以下简称“发改委【2014】2724 号文” ） 根据项目收益实现投资成本的全覆盖，将公益性项 目区分为 经营性、准经营性和非经营性 3 类。其 实在西方经济学“项目区分理论”中，也将公用基 础设施项目按照有无收费机制和竞争性划分为非经 营性项目、准经营性项目和经营性项目。对应的 PPP 项目如图 1 所示，即使用者付费方式、政府付 费方式和可行性缺口补助方式（VGF, Viability Gap Funding） 。 图 1 PPP 项目 3 种付费方式示意图 （1）使用者付费方式通常用于可经营性系数较 高、财务效益良好、直接向终端用户提供服务的基 础设施项目，如市政供水、城市管道燃气和收费公 路等。 （2）政府付费方式通常用于不直接向终端用户 提供服务的终端型基础设施项目，如市政污水处理 厂、集污及排水管网、垃圾焚烧发电厂等，或者不 具备收益性的基础设施项目，如市政道路、河道治 理等。 （3）VGF 方式指用户付费不足部分由政府以 财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的 形式，给予社会资本经济补助。VGF 通常用于可 经营性系数较低、财务效益欠佳、直接向终端用户 提供服务但收费无法覆盖投资和运营回报的基础设 施项目，如医院、学校、文化及体育场馆、保障房、 价格调整之后或需求不足的网络型市政公用项目、 交通流量不足的收费公路等。 2.2 操作流程 PPP 项目操作流程分为项目识别、项目准备、 项目采购、项目执行和项目移交等 5 个阶段，每个 阶段又分为若干步骤（见图 2） 。 项目发起 项目 识别 项目 准备 项目 采购 项目 执行 项目 移交 项目筛选 物有所值 评价 财政承受 能力论证 管理架构组建实施方案编制实施方案审核 资格预审 采购文件 编制 响应文件 评审 谈判与合 同签署 中期评估 绩效监测 与支付 融资管理 项目公司 设立 移交准备性能测试资产交割绩效评价 图 2 PPP 项目操作流程示意图 PPP 项目操作较为复杂，步骤多、周期长、对 政府的管理能力要求较高。实践中，政府往往难以 独立完成，需要借助法律、技术、财务、环境以及 其他领域的专业顾问力量。因此，合理选择并有效 管理顾问团队，对 PPP 项目的顺利实施至关重要。 3 PPP 模式在水务工程中的主要运作模式、可行性 3.1 水务项目市场化运作的主要模式 根据 42 号文，水务项目主要有 BOT、TOT、 BOO、ROT 4 种模式。 1）BOT 是指在政府授予的特许权下，社会资 本为水务设施项目进行融资，并负责建设、拥有和 经营这些设施，在一定期限内有权向用户或特定部 门收取费用 ； 待特许期满，社会资本将该设施及其 所有权无偿移交给政府方。 BOT 模式适用于有收费机制的新建设施，譬 如自来水厂、污水处理厂等。政府对 BOT 项目拥 有特许权的监督权利和战略上的最终控制。在国内 的实例包括南京仙林污水厂 BOT 项目等。 2）BOO 是指社会资本在政府授予的特许权下 投资建设水务设施，拥有该设施的所有权，并负责 44 2016 年第 1 期 其经营，除非因严重违规等原因被政府收回特许经 营权，否则社会资本将一直拥有并经营该设施。当 然，获得特许经营权的同时意味着必须接受政府在 运营质量和定价等方面的监督。 BOO 模式适用于收益不高，需要给社会资本 （投资人）提供更多财务激励的新建项目。要求政 府对这些设施的运营服务质量易于监管，监管成本 的合理性、可靠性。该模式在国内固废类项目使用 较多，如常熟垃圾焚烧 BOO 项目，国内的水务项 目极少采用这种模式。 3）TOT 是指政府部门拥有水务设施移交给社会 资本，通常社会资本需要支付一笔转让款，以获得 一定期限内运营管理该设施的收费权，社会资本通 过收费收回投资，获得回报，期满后再将设施无偿 移交给政府部门。 TOT 模式适用于有收费补偿机制的存量设施， 政府部门希望通过经营权转让套现，化解地方政府 性债务。在国内实践中，转让给社会资本的仅为经 营权和资产所有权。前一种交易下，非常类似于政 府一次性收回几十年的设施租金，因此称为 POT （Purchase Operate Transfer，收购 - 运营 - 移交） 更准确 ；若不为融资考量，可以采用 LOT 的模式 引入社会资本，政府仍可获得定期租金收益。在国 内的实例包括常州城北污水厂 TOT 项目、合肥王 小郢污水处理厂 TOT 项目、长沙第一污水处理厂 TOT 项目等。 4）ROT 是指政府部门将既有的水务设施移交 给社会资本，由后者负责既有设施的运营管理，以 及扩建改建项目资金的筹措、建设、运营管理，当 约定期限届满后，将全部设施无偿移交给政府部 门。国内有些地方将这种模式称作 TOTBOT。 ROT 模式适用于需要扩建、改建的水务设施， 解决政府缺乏扩建工程资金的问题，同时又与原有 设施的运营管理相结合。若设计得好，可以是一种 非常贴近项目实际情况的投融资模式。国内实例有 珠海香洲水质净化厂一期 TOT 及二期扩建 BOT 项 目、惠州市梅湖水质净化中心一、二期工程 TOT BOT 项目等。 3.2 PPP 模式在污水处理行业应用的可行性 3.2.1 污水处理行业现状 选取水务行业的案例进行分享和讨论，主要基 于以下考虑 第一，水和我们的生活息息相关 ； 第 二，在国家与各地推出的 PPP 示范项目中，50 以上与水务相关，金融机构也较青睐像水务行业具 有稳定现金流的项目 ； 第三，水务行业是最早开展 PPP 业务的，具有比较成熟的操作经验。 在水务工程中，仅以污水处理行业为例，全 国污水处理行业的现状是 截至 2014 年底，全国 市、县累计建成污水处理厂 3 717 座，污水处理 能力 1.57 亿 m3/d，较 2013 年新增约 800 万 m3/d； 2014 年， 全 国 城 镇 污 水 处 理 厂 累 计 处 理 污 水 480.6 亿 m3，比 2013 年增长 8.1。 3.2.2 污水处理行业的经济技术特征 相比其他产业而言，污水处理行业由于其特有 的社会地位与服务内容、工作方式，具有独特的经 济技术特征。 1）自然垄断性。每一个区域的水务都具有区 域垄断性。在我们生活的每个城市都有相应的供水 公司、污水处理厂等 ； 在行业中只存在一个企业拥 有一套污水处理系统时即可以达到最优。 2）高度区域性。我国已经形成以城市为中 心的污水处理系统，在各自区域内具有高度的区 域性。 3）准公共性（服务公益性） 。污水处理行业作 为公共服务领域，提供的是一种公共产品（服务） ， 不仅要求价格合理，更要保质保量地向社会提供服 务，这有利于提高社会总体福利水平和社会总体经 济效率。 4）环境性。水务是环保的重要一环，水是生 态的基础。很多省市推广的 PPP 项目都涉及污水 处理、流域综合治理、河道整治等，均与水务密切 相关。 3.2.3 污水处理行业应用 PPP 模式的可行性 1）国家层面政策。中央重视并组建专项机构， 例如财政部成立 PPP 中心，各地也相继组建 PPP 专业机构。 2）社会资本充裕。社会资本具有投资污水处 理行业的意愿和投资实力，拥有良好的激励约束机 制，适用与市场经济运转，可以自觉根据市场信号 开展投资活动。 由于污水处理行业注重体现社会效益，不是营 利性较强的行业。因此，政府提供一定的财政补贴 和优惠政策扶持，以保证污水处理行业的 PPP 项 目以较低的收费实现运营，获得相关利润。 李新兵PPP 模式的特点、类型、操作流程以及在水务工程中的案例浅析 45 2016 年第 1 期 4 PPP 模式水务工程案例分析 池州市主城区污水处理及市政排水设施购买服 务 PPP 项目（ “厂网一体化 PPP 池州模式” ） ，为财 政部在 2014 年推出的 30 个 PPP 项目中的首个签 约项目，同时也被财政部和住建部共同列入试点的 PPP 项目， 被业界称为“池州模式”的 PPP 污水项 目。住建部力推污水管网特许经营和污水厂与污水 管网打包市场化，在池州项目取得突破。该项目在 解决社会资本进入门槛及融资难等问题上，都有很 好的先行经验分享。 4.1 项目概况 池州项目，包括已建污水处理厂 2 座，处理 能力 10 万 m3/d ； 已建排水管网 750 km ； 已建污水 泵站 7 座 ； 特许经营期 26 a。在特许经营期内，需 规划新建污水处理厂 3 座（处理能力 6.5 万 m3/d） ， 排水管网 554 km 等。项目将分 2 期实施，1 期项 目以主城区为试点，2 期项目包括青阳、东至、石 台 3 县及江南产业集中区。 根据池州市主城区污水处理设施的现状，按照 “厂网一体化”的要求，采用特许经营、政府购买 服务组合的 PPP 模式进行运作。 4.2 项目的五大亮点 “池州模式”将对全国市政污水管网及污水厂 的改革起到示范作用，具体的“池州模式”有以下 5 个亮点。 1）政府重视。池州项目是由财政部与住建部 2 个中央部门的示范项目，安徽省作为国家发改委 的试点省，池州项目也得到国家发改委的重视。安 徽省和池州市对项目的推动给予高度重视。目前， 该项目已获得安徽省政府提供的 2 950 万元的财政 资金支持，在 26 a 的特许期内，政府将每年提供 700 万元的资金支持，用于管网维护补贴。 2） 厂网一体市场化运营。池州项目是按照 “以 市带县”方式，将市区及各县区项目整体打包，包 括污水处理厂、市政排水管网、泵站等，通过厂网 一体实现排水管理行政权力归集和运营主体合一。 由于项目投资规模巨大、公益性强，池州项目的成 功运作可谓探索一条新路。 3）污水管网实行政府购买服务模式，新增管 网和旧网改造也实行同模式。池州污水处理厂的具 体经营模式是 TOT，管网模式是政府购买服务，特 许经营期为 26 a。在此期间，投资公司负责运营维 护污水处理及排水设施和建设新建项目，期满终止 时，将设施无偿交还给市政府。池州市政府根据项 目公司（SPV）提供的服务情况，按照特许经营 协议的规定，每年以支付污水处理服务费和排水 设施服务费的方式，购买市政公用设施运营维护管 理服务。这种运作方式意味着池州管网将全归企业 负责，在特许经营期内如果需扩建都由企业承担， 但政府需要审查，企业则按合同协议办事。 4）项目公司（SPV）实行混合所有制。根据协 议，池州项目由池州市水业投资有限公司与深圳市 水务 （集团） 有限公司共同投资成立项目公司 （Special Purpose Vehicle，SPV）池州市排水有限公司全程 运作。项目公司实行混合所有制，社会资本深圳水 务持股 80，市政府指定机构池州自来水公司持股 20，既充分体现社会资本与政府的合作，又调动 社会资本与政府的积极性。 5）公开招标，实现市场化竞争。据有关数据 显示，目前全国有 8 000 多个 PPP 项目，其中公开 招标的项目比仅占 10 左右。在此背景下，池州 项目采取公开招标加速项目的市场化，招标过程 中，参加竞标的公司主要有 4 家 北京排水集团、 深圳水务集团、北京首创股份有限公司和安徽国祯 集团股份有限公司。在经过多轮举牌后，最终深圳 水务集团成功中标。 5 结语 经济新常态下在公共服务领域积极推广 PPP 模 式具有重大的现实意义。通过 PPP 模式，有效借助 社会资本与公众之力，启动“公共产品、公共服务” 双引擎，打造“大众创业、万众创新”的崭新局面。 池州市“PPP 模式”启动后，成功盘活多年存 量资产，减轻政府的债务负担。通过专业公司做专 业服务（第三方治理） 、政府出资购买服务的方式， 把过去政府相关部门“既当裁判员、又当运动员” 的状况，转变为“不当运动员、只当裁判员” ，从 而使政府部门腾出时间和精力，专注于做好监管和 督查，进一步提升建设、运营效益。 参考文献 [1] 北京大岳咨询有限责任公司 . 中国 PPP 示范项目报道 [M]. 北京 经济日报出版社，2015. [2] 济邦咨询公司 . 基础设施与公用事业民营化的中国实践 [M]. 上 海 学林出版社，2007. 李新兵PPP 模式的特点、类型、操作流程以及在水务工程中的案例浅析