资源描述：
Ｓ ｅ ｒ ｉ ａ ｌＮ ｏ ． ４ ５ ６ Ａ ｐ ｒ ｉ ｌ ． ２ ０ ０ ６ 矿 业 快 报 Ｅ Ｘ Ｐ Ｒ Ｅ Ｓ ＳＩ Ｎ Ｆ Ｏ ＲＭＡ Ｔ Ｉ ＯＮ Ｏ ＦＭ Ｉ Ｎ Ｉ Ｎ ＧＩ Ｎ Ｄ Ｕ Ｓ Ｔ Ｒ Ｙ 总 第４ ５ ６期 ２ ０ ０ ７年４月第４期 康纪田（ １ ９ ５ ７ －） ， 男， 湖 南新化县人， 教师 ， ４ １ ７ ０ ０ ０ 湖南省娄底 市。 综合述评 变革探矿企业优先权的经济分析 兼议矿产资源法第六条的修改 康纪田 （ 湖南娄底市委党校 ） 摘 要 论述了探矿企业优先取得该区采矿权， 旨在节约交易成本和信息成本而吸引投资。但 作为其立法取向， 会限制进入而形成垄断和寻租。损害了社会公平和公众利益， 企业在市场外配置 的被动获取和信息隐蔽的秘密窃取资源是国有资产流失和浪费的通道。采矿企业设立时的行政特 许权给民事优先权让道而出现行政管制的缺位， 造成无法补救的后果。 关键词 探矿企业； 采矿权； 优先权； 法律变革 中图分类号 Ｄ ９ ２ ２ ． ６ ２ 文献标识码 Ａ 文章编号 １ ０ ０ ９ -５ ６ ８ ３ （ ２ ０ ０ ７ ） ０ ４ -０ ０ ０ １ -０ ３ Ｅ ｃ ｏ ｎ ｏ ｍ ｉ ｃＡ ｎ ａ ｌ ｙ ｓ ｉ ｓ ｔ ｏＣ ｈ ａ ｎ ｇ ｅＰ ｒ ｉ ｏ ｒ ｉ ｔ ｙｏ ｆＰ ｒ ｏ ｓ ｐ ｅ ｃ ｔ ｉ ｎ ｇＥ ｎ ｔ ｅ ｒ ｐ ｒ ｉ ｓ ｅ Ｄ ｉ ｓ ｃ ｕ ｓ ｓ ｉ ｏ ｎｏ ｎｍ ｏ ｄ ｉ ｆ ｉ ｃ ａ ｔ ｉ ｏ ｎｏ ｆＡ ｒ ｔ ｉ ｃ ｌ ｅ ６ｉ ｎｍ ｉ ｎ ｅ ｒ ａ ｌ ｒ ｅ ｓ ｏ ｕ ｒ ｃ ｅ ｓ ｌ ａ ｗ Ｋ ａ ｎ ｇＪ ｉ ｔ ｉ ａ ｎ （ Ｐ ａ ｒ ｔ ｙ ｓ ｃ ｈ ｏ ｏ ｌ ， Ｈ ｕ ｎ ａ ｎＬ ｏ ｕ ｄ ｉＭ ｕ ｎ ｉ ｃ ｉ ｐ ａ ｌＰ ａ ｒ ｔ ｙＣ ｏ ｍ ｍ ｉ ｔ ｔ ｅ ｅ ） Ａ ｂ ｓ ｔ ｒ ａ ｃ ｔ Ｔ ｈ ｅａ ｉ ｍｔ ｈ ａ ｔ ｐ ｒ ｏ ｓ ｐ ｅ ｃ ｔ ｉ ｎ ｇｅ ｎ ｔ ｅ ｒ ｐ ｒ ｉ ｓ ｅ ｓ ｏ ｂ ｔ ａ ｉ ｎｍ ｉ ｎ ｉ ｎ ｇ ｒ ｉ ｇ ｈ ｔ ｉ ｎ ｔ ｈ ｅ ａ ｒ ｅ ａ ｉ ｓ ｔ ｏ ｓ ａ ｖ ｅ ｔ ｒ ａ ｄ ｅ ａ ｎ ｄ ｉ ｎ ｆ ｏ ｒ 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探矿企业勘探目的就是为了给开采企业提供准确的 矿产、 地质、 环境信息。这些信息属知识产权形态的 探矿企业的全部产出品， 也是投入采矿市场的商品， 又是采矿企业必须的生产投入要素。如果两者的相 互转化不要通过市场而由企业组织内部配置， 是企 业效益最大化的有效途径。并且不同于有形物品转 让的知识产权转让， 在变更主体控制时的部分资料 信息容易失真， 以及受让主体掌握时又要置换。一 旦省去了市场交易就避免了主体转换时获取的信息 失真和信息成本。更大的获利空间是财产权和行政 特许权的同时优先取得 ①矿产所有权 探矿企业直 接取得该勘探区国有矿产资源的矿产权。矿产开采 是一个不断地消耗矿产资源的过程， 这个过程使私 人矿产品不断增大的同时， 国有矿产资源减少了； ② 特许权 采矿企业的设立要经过严格的行政特许授 权， 也因优先制度而回避了行政特许设立的成本， 使 探矿企业者有利可图。 １ ． ２ 探矿企业的法人福利损害了社会公众利益 企业的财富具有社会性， 企业私人财富增加的 同时让整个社会福利增加。产权理论及其产权制度 构建的基本目标是建立和保护私人产权的同时又限 制私人产权， 以保证私人效用的最大化和公众利益 的最大化。社会中偏重法人利益的做法， 会出现社 会财富衰退、 贫富差距悬殊、 弱势群体的权利更加被 剥夺的非公平格局。因为理性的单个企业追逐自身 利益的强大冲动力， 既是经济衰退的主要原因， 也是 经济增长和繁荣的主要源泉。无论这种结果是好是 坏， 均依赖于人为的社会制度安排， 这种制度安排指 限制人类行为并将他们的努力导入特定渠道的正式 和非正式的规则及其实施的效果。探矿企业的优先 权制度却安排在满足企业收益要求的同时， 将企业 的生产成本强加于社会， 让社会承担损失， 没有增加 社会财富， 但增加了社会成本的实施效果。社会成 本主要表现在国有公共资源大量流失和浪费。一方 面是市场外配置的企业被动获取而造成流失。私人 矿产权来源于探矿企业优先权制度取代市场配置国 有矿产的市场外配置， 以无偿或象征性价格流入矿 山企业开采者。企业不断开采， 是国有矿产资源不 断耗竭， 企业产出的矿产品不断增加的过程。这个 过程缺少了国家矿产资源所有权向私人矿产品所有 权过渡的法律变更， 国家所有权不能因此变更而得 到价值实现， 私人采矿企业则因此有了暴富的渠道。 通过优先权吸引勘探投资的初衷异化为掏国库的现 实。另一方面是信息隐蔽的主动窃取而造成流失。 优先权使探矿人与采矿人统一， 地质资料中关于矿 产质与量及其分布的信息、 开采可能影响生态环境 的信息等完全封闭， 监管的政府和所有者国家无从 知晓， 这就缺少了报告和监督制度。 社会成本扩大的另一表现是阻碍矿业市场的公 平建立。企业边界扩大可减少交易成本， 但正如美 国制度经济学家科斯所指出的， 无论如何也不能把 市场当作企业。而且社会行业分工的专业化是市场 逐步完善的要求。探矿企业与采矿企业两者不断专 业化， 可以促进矿业市场的迅速发展。优先权制度 阻碍矿业市场化建立的另一个方面是对矿产使用权 市场竞拍的否定。探矿企业优先取得采矿权， 与矿 产私人使用权设立的“招拍挂”出让之间发生冲突。 拍卖是以最能认可矿产价值为原则， 不存在相同竞 价成交， 也不允许竞价成交权出让与优先权等。阻 碍矿业市场建立的后果是垄断和寻租。探矿企业优 先权的制度安排， 限制了该探矿区采矿权设立的市 场竞争， 其他有投资能力和技术设备的厂商不能进 入。探矿企业垄断开采行业的意向鼓励企业将钱花 费在寻租上， 而不是花费在更好的生产上。由政府 设立优先和限制进入， 是政府设租的政策环境。垄 断和寻租是权利制度的非科学性结果， 又是社会不 公平的表现。要实现公平分配， 就必须先规划权利 的科学安排。 ２ 矿业特许权设置不允许探矿企业成为市场准入 的特殊主体 ２ ． １ 矿山企业的产权结构分析 探矿企业产权的主要构成是资源产权、 投资产 权和行为产权。资源产权是特定区块的国有矿产资 源出让给探矿权人排他性勘探的探矿权。探矿产权 与货币资本、 人力资本、 知识产权等投资产权组成探 矿的权力能力。探矿企业的设立需要探矿的权力能 力与行为能力的结合。行为能力是指“由矿产资源 所有者赋予的对矿产资源进行勘探、 开采的权利， 这 种权利实质上是一种行为产权（特许权） 。 ” ［ ４ ］标明 资格能力的行为产权， 是公共权力的职能机关依照 法定标准， 对探矿企业申请者的探矿资质、 排他性探 ２ 总第４ ５ ６期 矿业快报 ２ ０ ０ ７年４月第４期 矿业快报杂志社 中国矿业114网站 矿权、 投资能力以及勘探规划等方面进行严格审查， 决定准予进入勘探市场的行政特许权。行政特许是 在自然资源开发利用方面的市场准入制度。探矿企 业设立和探矿活动的进行必须依特许权授予。世界 绝大多数国家都是如此， 有些国家还载入了宪法。 巴西宪法 第１ ６ ８条第１项规定 “ 矿山和其它矿产 资源以及水电资源的勘探和开发须得到联邦根据法 律颁布的批准或特许。 ” 采矿企业产权的构造方式与探矿企业基本相 同， 但产权结构实质不同。采矿企业的资源产权是 矿产所有权， 即国有矿产资源特定块段矿产经市场 出让为私人物品的产权， 是传统采矿权构造中确认 矿产归属的静态产权， 区别矿山企业开采权而独立 存在。矿产权与探矿权在物权属性、 利益方式、 标的 的义务承担等方面完全不同。作为矿产权属， 不要 承担标的返还义务、 可自由处分并获得全部收益的 自物权， 探矿权只能是用益物权， 探矿中也不消耗用 益物本身。探矿企业与采矿企业之间行为产权的差 异性比资源产权更大。也就是说， 矿山开采企业的 行政特许更重要， 市场准入的门槛更高， 行政审查批 准的范围更广。比如， 矿山开采企业设立时的环境 影响评估一项， 在美国“ 一般一个环境影响评估报告 书要经过４～５ ａ 的时间才能走完全部程序， 直至各 方面满意为止方可动工开采。 ” ［ ５ ］因此， 对开采矿产 的行政特许远远不是勘探矿产的特许条件和资质标 准。 法国矿业法 第２ ２条规定 “ 矿山的开采， 即使 是地表主人的开采， 也只能是依特许权或开采许可 证而进行 ” ， 而对勘探企业没有如此严格规定。 ２ ． ２ 行政特许授权不能给民事优先权让位 从矿山企业产权的结构分析可以看出， 矿山企 业的设立， 其资源产权、 投资产权属一般的民事财产 权， 可以由企业自由转让。但标明该企业资格能力 的行为产权不能转让， 而且对于矿山企业的勘探、 开 采行为活动权属禁止转让对象。我国 行政许可法 第９条明确规定 “ 依法取得的行政许可， 除法律、 法 规依照法定条件和程序可以转让外， 不得转让。 ”民 事产权可以自由转让， 来源于行政特许的行为产权 不能转让， 这就是民事私权与行政公权的性质特点 和来源的区别。行政特许权来源于契约国家的法定 性， 特许机关不是依自身意志而是履行公共职责。 职责履行的权力行为具有强制性、 单一性、 约束性的 特点。正是这些区别， 明晰了行政特许公权与企业 财产私权之间的界限。 无论探矿企业优先权性质是形成权还是请求 权， 都是属民事方面的程序性权利， 根本不是行政权 力。那么， 如果说民事优先权制度的确立， 探矿企业 凭借其条件优先取得探矿区矿产的开采权， 即优先 取得采掘矿产活动的行为产权， 就等于优先权的存 在使探矿特许权替代了采矿特许权授予。从探矿企 业转到采矿企业省略了开采权的行政特许。省去了 进入门槛， 必须的行政直接管制缺位而出现监管的 空白。矿产的开采是对环境、 资源、 健康安全等有严 重影响甚至破坏性的典型行业， 所以才施行严格的 审批和审批后的监督。一旦拆掉准入门槛， 必然造 成难以补救的损失。这就说明， 在民事优先权利与 行政特许权力的法律设置当中， 保护社会公共利益、 维护社会公平的公共权力不能为企业法人福利让 道， 行政特许授权不能认可民事优先权的同时存在。 ３ 取消探矿企业优先权是资源增值后的产权安排 对探矿企业设立采矿优先权， 不是历史的过错。 资源价值的迅速增长对现存法律制度提出了变革的 要求， 尤其是产权产生的压力， 迫使新的产权结构浮 现出来， 导致法律制度的明显进步。这种进步不断 产生， 直到获得某种稳定支持的长期均衡。由产权 催生法律变革的直接动因是资源价值的变化。冰岛 大学经济学家埃格特森总结 “ 波斯纳和其他一些人 已经证明， 当资源变得更有价值的时候， 它的产权会 被界定得更明确。 ” ［ ６ ］中国以及整个世界的经济迅 速发展， 凸显资源短缺和环境的压力。于是资源与 环境的地位越来越重要， 价值迅速增长， 人们也相应 将健康安全放在首位。所有这些都要求法律规定更 加准确和科学， 产权安排更加合理。这就是取消探 矿优先权的情势。 不要恐慌取消探矿企业优先权会造成探矿行业 的冷落。毕竟优先权制度不是吸引投资的长效机 制， 探矿企业也不是福利保障和社会救济行业。根 本上依靠探矿市场的发达， 从制度创新上保障探矿 企业产出品 （ 地质勘探报告）的合理价值实现， 培育 企业内部的风险承受力， 建立高素质的价格评估机 构， 营造良好的生产环境等， 足以调动勘探投入的社 会积极性。世界绝大多数国家的矿业立法都没有探 矿企业优先权制度。即使有些国家规定了优先， 也 只是开采权利申请重叠时的排队先后， 不是实质权 利的地位优先。 日本矿业法 第２ ７条规定 “ 申请 矿业地重叠， 则邮寄申请书时刻在先的人员， 对此重 叠部分之矿业权的设立享有优先权。 ” 韩国矿业法 第２ １条关于优先的规定与日本的基本相同。 根据上述理由， 建议 矿产资源 （ 下转第１ ３页 ） ３ 康纪田 变革探矿企业优先权的经济分析 兼议矿产资源法第六条的修改 ２ ０ ０ ７年４月第４期 矿业快报杂志社 中国矿业114网站
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